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La région à l’épreuve des principes généraux et les apports de la constitution 2011 - Docteur HATERBOUCH Atmen ، العدد 48 من مجلة الباحث القانونية، منشورات موقع الباحث - تقديم ذ محمد القاسمي


  La région à l’épreuve des principes généraux et les apports de la constitution 2011 - Docteur HATERBOUCH Atmen ، العدد 48 من مجلة الباحث القانونية، منشورات موقع الباحث - تقديم ذ محمد القاسمي


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Docteur HATERBOUCH Atmen

Docteur en droit public français Chef du service des affaires juridiques et de partenariat

à l’académie de l’éducation et de la formation Fès Meknès

La région à l’épreuve des principes généraux et les apports de la constitution 2011

 Introduction :

La décentralisation est souvent présentée comme un moyen de parvenir à une meilleure gouvernance participative : en amenant la prise de décision à un niveau local, elle permet d’intégrer aussi bien les élus que la population à la prise de décision. Suivant cette logique, la décentralisation conduit à plus de transparence dans la gestion des affaires publiques et à une reddition des comptes, ce qui améliore tant la confiance des citoyens que la performance des services publics locaux. Cette dernière est toutefois liée à la capacité d’action des institutions locales, qui dépend de plusieurs facteurs clés : cadres légaux adaptés, ressources financières et humaines adéquates à tous les niveaux de la gouvernance, et la participation active des citoyens.

La constitution réserve aux institutions décentralisées l’autonomie comme garantie de la liberté de l’action locale. L’ingérence dans les affaires locales devient limitée par les lois organiques. D’ailleurs les conditions de la libre exécution de la décision publique locale déjà disposée par les principes constitutionnels et par les organiques qui stipulent l’autonomie (I).

On constate l’élargissement de la liberté de l’action régional. Cet élargissement concerne particulièrement les compétences et le contrôle puisque la prééminence fait de la région le couroi de l’aménagement de territoire. A cet effet le système de missions territoriales implique la précision des actes, décisions et mesures dans le cadre de chaque domaine (II).

 

I-                                     Nouvelles variables constitutionnelles relatives à la gouvernance territoriale

1-        une gouvernance fondée sur l’appui de l’autonomie des institutions décentralisée

Devant les évolutions de législation marocaine en matière de l’action territoriale, la volonté de législateur vient pour donner un nouvel ordre au processus territorial à travers la promulgation de la nouvelle constitution en date du 29 Juillet 2011 qui trace de nouvelle perspective pour les niveaux de gouvernance et de l’action publique locale. D’où la bonne gouvernance locale passe également, et inéluctablement, par la modernisation des services publics locaux et l'optimisation de leur gestion[1].

La constitution relie la gouvernance aux ressources, elle consacre une règle fondamentale des finances locales qui part de la nécessité de faire correspondre les moyens nécessaires aux compétences à assumer. Pour atteindre un tel objectif, le constituant a jugé nécessaire de constitutionnaliser le principe rédigé dans la loi sur la région qui stipule « Tout transfert de compétences ou de charges de l'Etat aux régions s'accompagne nécessairement du transfert des ressources correspondantes, notamment des crédits ».

L’article 141 de la nouvelle constitution énonce alors que « les régions et les autres collectivités territoriales disposent de ressources financières propres et de ressources financières affectées par l’Etat. Tout transfert de compétences de l’Etat vers les régions et les autres collectivités territoriales doit s’accompagner d’un transfert des ressources correspondantes ». Cette règle de la concordance entre les compétences transférées et les ressources accordées est fondamentale, non seulement pour réussir le développement territorial, mais surtout pour favoriser l’autonomie des collectivités territoriales à l’encontre de toute ingérence des pouvoirs centraux dans les affaires locales.

C’était l’aboutissement des réformes et des expériences accumulées par l’état marocain depuis plus d’un demi-siècle. Il est temps nécessaire de passer à une nouvelle phase de gouvernance et démocratie locale, fondée sur l’appui de l’autonomie des institutions décentralisée au niveau administratif et financier, ainsi que l’exercice de leurs compétences dans le cadre de la libre administration avec le renforcement des règles de gouvernance locale.

Le nouveau texte constitutionnel marque une mutation dans la conception des fonctions élective. Il s’attache rigoureusement à lier l’exercice de toute responsabilité, notamment élective, à la question de la responsabilité. Cette exigence est une condition fondamentale de la bonne gouvernance prévue par le préambule de la constitution qui en fait un fondement des institutions de l’Etat moderne.

Etant donné la nature extraordinaire déséquilibrée des richesses dont dispose chaque collectivité territoriale, la constitution a emprunté une conception solidaire de la décentralisation et de la bonne gouvernance. Pour matérialiser cette règle, elle consacre deux principes fondamentaux et complémentaires : la solidarité et la coopération. Les modes de mise en œuvre des solidarités traduisent une politique de régulation ayant pour fondement la redistribution des moyens des collectivités riches vers celles pauvres[2].

La solidarité est regardée par l’article 136 comme l’un des principes fondamentaux sur lesquels repose la nouvelle décentralisation conformément au principe plus large faisant de la société marocaine une société solidaire. la matérialisation de ce variable de gouvernance passe par l’organisation des fonds comme :

-Un fonds de mise à niveaux sociale : il a un caractère temporaire et destiné à la résorption des déficits en matière de développement humain, d’infrastructure et d’équipements.

-Un fonds de solidarité interrégionale : qui aura pour mission d’assurer une répartition équitable des ressources, en vue de réduire les disparités entre les régions.

La coopération ne s’exclue de variables ciblés par la réforme constitutionnelle et qui vise de faire des niveaux régionaux le dispositif de pilotage et de gouvernance. Il en découle que la coopération entre les collectivités est jugée incontournable pour faire face à l’élargissement des compétences locales et la pénurie des moyens. Ainsi l’article 143 de la constitution est ainsi rédigé « lorsque le concours de plusieurs collectivités territoriales est nécessaire à la réalisation d’un projet, les collectivités concernées conviennent des modalités de leur coopération ». Ces groupements se fondent sur la libre volonté des collectivités territoriales d’élaborer et de réaliser des projets ou services d’intérêt général au sein de périmètres de solidarité[3]. L’article 144 quant à lui fait des groupements de collectivités territoriales l’outil juridique de cette coopération en vue de la mutualisation des moyens et des programmes. Pour ce qui est du régime juridique et des mécanismes d’incitation à ce procédé, ils devront faire l’objet de la loi organique prévue à l’article 146.

Par ailleurs, le nouveau texte constitutionnel marque une mutation dans la conception des conceptions élective. Il s’attache rigoureusement à lier l’exercice de toute responsabilité, notamment élective, à la question de la responsabilité. Cette exigence est une condition fondamentale de la bonne gouvernance prévue par la préambule de la constitution qui en fait un fondement des institutions de l’Etat moderne.

Les services publics territoriaux ne s’excluent de statut constitutionnel des services publics prévu par le législateur. D’ailleurs la région adapte dorénavant la gouvernance des services publics à la qualité, la transparence et la responsabilité. Une charte des services publics est prévue afin de fixer « l’ensemble des règles de bonne gouvernance relatives au fonctionnement des administrations publiques, des régions et des autres collectivités territoriales et des organismes publics »[4].

La constitution donne également une importance particulière à la question du contrôle financier exercé sur les collectivités territoriales. Elle accorde une place importante à la cour des comptes et aux cours régionales des comptes pour accomplir une telle tâche. Toutefois, pour ce qui est des règles relatives au bon fonctionnement de la libre administration, au contrôle de la gestion des fonds et programmes, à l’évaluation des actions et à la reddition des comptes, le texte constitutionnel renvoie à la loi organique que dispose l’article 146.

Le caractère démocratique de la gouvernance envisagée s’inscrit dans le cadre des grandes options que la nouvelle constitution prône dès son article 1er. Au titre de ces orientations figurent : le choix démocratique considéré désormais comme une constante fédérative de la nation, la démocratie citoyenne et participative, le principe de la bonne gouvernance et la régionalisation avancée, fondement essentiel de l’organisation territoriale du royaume qui est décentralisée.

2-         mutation des principes constitutionnels relatifs à la gestion territoriale

A la lumière de ces variables dont se sert le développement territorial, un ensemble de nouveaux principes constitutionnels relatifs aux territoires viennent orienter la manière de manager et de conduire l’action publique territoriale. Et de ce point de vue, le développement territorial repose sur les principes généraux suivant :

     L'organisation territoriale du Royaume est décentralisée. Elle est fondée sur une régionalisation avancée (Article 1er)

     Elle repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité. Et Aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre. (Article 143)

La consécration constitutionnelle de la gouvernance démocratique relative à l’institution régionale reflète une volonté de réconcilier les territoires avec la représentation centrale. D’ailleurs la régionalisation peut constituer un levier puissant du renforcement de l’adéquation et de l’impact des politiques publiques dans les territoires[5]. En effet cette gouvernance instaurée par le nouveau texte constitutionnel est duale, elle est à la fois représentative et participative :

a-concernant la gouvernance démocratique et représentative, la constitution apporte ici une nouveauté de taille qui consiste dans l’élection directe des conseils régionaux par les citoyens : « les conseils régionaux, précise l’article 135, sont élus au suffrage universel direct ».

La constitution renvoie ici à la loi organique 111-14 qui précise le régime électoral des conseils régionaux ainsi que les dispositions visant à assurer une meilleure représentation des femmes au sein de ces conseils.

La réforme constitue, à ce niveau, une rupture totale avec le système actuel qui privilégie l’élection indirect difficilement concevable pour favoriser l’émergence des élites régionales. Les membres des conseils régionaux sont actuellement élus directs des régions.

En prônant l’élection directe des conseils régionaux et en disposant dans le même article 135 que « les régions gèrent démocratiquement leurs affaires », le constituant a bien pensé faire évoluer la régionalisation du stade où elle se trouve en ce moment vers une régionalisation élargie, modernisée d’essence démocratique.

b-Quant à la gouvernance démocratique et participative, on constate que dans le système de régionalisation avancée prévue par la nouvelle constitution, la gouvernance démocratique représentative doit aller de pair avec la gouvernance démocratique participative.

Le contexte actuel offre des opportunités aux citoyens/citoyennes et à la société civile pour exprimer leurs besoins et soumettre leurs requêtes[6]. L’organisation régionale proposée doit assurer « la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires » et « favoriser leur contribution au développement humain intégré et durable » Les futures conseils régionaux sont appelés à mettre en place « des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation pour favoriser l’implication des citoyennes et des citoyens et des associations dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement »

Le même article 139 prévoit au profit des citoyennes et des citoyens et des organisations de la société civile « un droit de pétition » en vue de demander l’inscription à l’ordre du jour du conseil d’une question relevant de sa compétence. Les conditions d’exercice de ce droit sont précisées par la loi organique.     

II-                                refonte constitutionnelle des principes directeurs de l’action locale

1-        amendements incorporés par la constitution 2011

Le législateur a défini trois catégories de compétences. Celles qui sont propres et automatiquement confiées aux conseils de régions, la deuxième catégorie porte sur les compétences partagées et la troisième a trait aux compétences transférables. Si l’exercice des compétences transférables relevant de la troisième catégorie obéit à des exigences d’ordre juridique nécessitant la modification de la loi organique sur les régions et imposant les principes de progressivité et de différenciation pour l’opérationnalisation de ce transfert, en revanche la souplesse est de mise en ce qui concerne le transfert des compétences partagées en ne le conditionnant que par l’expression de la volonté de l’Etat et de la région à concrétiser par simple voie contractuelle. La quasi-similitude des domaines de compétence des deux premières catégories (excepté le domaine social et de tourisme) qui ne diffèrent que par l’extension des natures d’activités expliquerait probablement cette souplesse. Cette approche bien que pragmatique risque cependant de se heurter à certaines difficultés d’application, dues notamment à l’effet de démonstration et à l’ambition politique des élus qui feront que plusieurs, sinon la totalité des régions, opteront pour la demande d’extension de leurs compétences indépendamment des pré requis justifiant ce transfert et principalement leurs capacités effectives à les exercer.

On assiste probablement à la naissance d’un droit constitutionnel local[7]. La nouvelle constitution a apporté des principes nouveaux et des changements profonds en ce qui concerne l’action publique locale, notamment :

* Le rôle prééminent de la région par rapport aux autres collectivités territoriales dans les opérations de la préparation et suivi des programmes de développement régional et les schémas régionaux d'aménagement du territoire et ce, dans le cadre du respect des compétences propres de ces collectivités,

* Le principe de la libre administration de l'affaire locale et les règles de gouvernance pour l'application de ce principe ainsi que les dispositions du contrôle et de la reddition des comptes,

* L'encouragement de la coopération et du partenariat et la mise en place de groupements de communes pour la réalisation des projets de développement, la mutualisation et la solidarité entre les communes,

* l'adoption de l'élection des conseils des Régions au suffrage universel direct,

* L'octroi du droit de l'exécution des délibérations des conseils des collectivités territoriales aux présidents des conseils élus,

* La fixation de trois types de compétences des collectivités territoriales, sur la base du principe de subsidiarité, à savoir des compétences propres, des compétences partagées avec l'Etat et des compétences qui leur sont transférables par ce dernier,

* La consécration aux collectivités territoriales d'un système de ressources financières propres et de ressources financières affectées par l'Etat, pour leur permettre d'exercer leurs compétences, si bien que ces compétences   contribuent à la définition de mode et sens de la détermination de l’action publique locale. Il s’ensuit trois catégories de compétences[8] :

- Compétences propres : Celles dévolues à la collectivité territoriale dans un domaine déterminé : la clause générale de compétence est supprimée.

- Compétences partagées entre l’Etat et la collectivité territoriale : Celles dont l'exercice s'avère efficace lorsqu'elles sont partagées. L’exercice de ses compétences peut se faire sur la base des principes de progressivité et de différenciation. Ces compétences sont exercées par voie contractuelle, soit à l'initiative de l'Etat ou sur demande de la collectivité territoriale concernée.

- Compétences transférées par l’Etat à la collectivité territoriale : Sont celles qui permettent l'élargissement progressif des compétences propres. Elles sont transformées en compétences propres en vertu d’une modification de la loi. Ce transfert de compétences doit s'accompagner d'un transfert des ressources correspondantes.

Les lois organiques stipulent l’exécution de ces compétences à travers les missions confiées à chaque niveau territorial comme suit :

La région se charge des missions de promotion du développement intégré et durable, alors qu’il incombe à la préfecture ou la province les missions de promotion du développement social, notamment en milieu et urbain et le renforcement de la mutualisation et de la coopération entre les communes sises sur son territoire. Cependant la commune se donne aux missions de prestation des services de proximité.

2-        domaines ciblés par le système de missions territoriales

L’intégration des politiques publiques figure parmi les grands défis dans la conduite de l’opération de développement et de création des richesses. Avant de se décliner dans les programmes et actions, cette intégration doit d’abord se manifester en amont au niveau des stratégies et plans de développement élaborés tant sur le plan national que territorial. La territorialisation offre aujourd’hui une opportunité qu’il faut saisir pour réaliser cet objectif à travers les plans de développement régionaux et les schémas régionaux d’aménagement du territoire.

Si les nouvelles lois organiques requièrent une plus grande précision des compétences, des attributions, de l’aspect exécutif et de la tutelle, elles ont réalisées un progrès tangible, du fait que la région, en vertu des attributions larges qui lui sont dévolues, est devenue apte à jouer un rôle d’avant-garde dans le développement économique, social et culturel[9]. Cette importance dévolue à la région s’observe à partir de la comparaison de son domaine de compétences avec les domaines des autres collectivités.

On déduit des domaines de compétences suivantes et qui montrent l’avant-garde que joue la région :

-Domaines des compétences propres de la commune :

o  Les services et équipements publics communaux (liste limitative)

o  Plan d'action de la commune

o  L'urbanisme et l’aménagement du territoire

o  Coopération internationale

- Des compétences élargies pour les communes dotées d’arrondissements

Le conseil d'arrondissement règle par ses délibérations les affaires de proximité :

o  Promotion du sport, de la culture, des programmes destinés à l’enfance, aux femmes, aux handicapés et aux personnes en difficulté

o  Mobilisation sociale et encouragement du mouvement associatif, projets de développement participatif

o  Réalisation d’équipements destinés aux habitants de l’arrondissement : la liste des équipements correspond à celle des compétences partagées pour les communes de droit commun (jardins d'enfants, maisons de jeunes, les foyers pour personnes âgées, les foyers féminins, bibliothèques, centres culturels, les infrastructures sportives…).

Les compétences des préfectures et provinces ne s’excluent d’élargissement tenues par la nouvelle loi organique. La loi confère aux provinces et préfectures des attributions d’autres qu’elles partagent avec l’Etat[10].

- Domaines des compétences propres de la préfecture ou province

o  le transport scolaire dans le milieu rural ;

o  la réalisation et l'entretien des pistes rurales ;

o  la mise en place et l'exécution de programmes pour réduire la pauvreté et la précarité ;

o  le diagnostic des besoins en matière de santé, de logement, d'enseignement, de prévention et d'hygiène ;

o  le diagnostic des besoins en matière de culture et de sport.

- Domaines des compétences propres de la région

o  Développement régional

o  Le développement économique

o  Formation professionnelle, formation continue et emploi

o  Développement rural

o  Transport routier non urbain des personnes

o  Culture et environnement

o  Coopération internationale

o  Aménagement du territoire (schéma régional d’aménagement du territoire)

Dans ce renouvellement institutionnel et juridique, le processus de décentralisation retient un intérêt particulier avec les révisions successives et l’adaptation des textes de base qu’il a connu dont celles des lois organiques et les textes réglementaires qui expliquent leurs applications. Ces textes mettent l’accent, plus particulièrement sur la bonne gouvernance des politiques publiques territoriales.

Conclusion :

L’expérience de régionalisation au Maroc a prouvé que les fondements objectifs d’une symbiose intra et interrégionale s’installent déjà à travers le pays et qu’il n’y a pas lieu de s’inquiéter à propos du devenir des concepts de « cohérence » et de « solidarité socioculturelle ». Cela est d’autant plus vrai que ceux-ci sont déterminants pour « vivre ensemble » et revêtent plus d’importance que le facteur économique qu’ils précèdent sur le plan des exigences de la vie en société. Les régions sont ainsi composées à l’origine de communautés et de groupes ethniques aux cultures semblables bien que sensiblement distinctes vivant sur des portions territoriales aux limites administrativement définies à l’intérieur de l’espace national. Cette nouvelle refonte institutionnelle a permis d’obtenir différentes avancées. Les valeurs ajoutées indéniables de ce processus résident d’une part dans l’établissement d’un état des lieux des territoires conduisant à un diagnostic partagé et, d’autre part, dans l’intégration des actions des services extérieurs et des autres acteurs du développement.



[1] «Accompagner les réformes de la gouvernance locale au Maroc, In : Guide de bonnes pratiques « l’amélioration de la gouvernance locale au Maroc et dans les pays de L’OCDE », OECD 2017, P.43.

[2] Borgetto M., solidarité, In : Dictionnaire de la culture juridique, (Direction D.Alland et S.Rials), PUF, 2003, P. 1430.

[3]  La promotion de l’intercommunalité en milieu rural et dans les petites communes urbaines au Maroc, In : revue les collectivités locales, 2012, p.15.

[4] Dahir n° 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011). Portant promulgation du texte de la Constitution, In : Bulletin officiel n° 5964 bis du 28 chaabane 1432 (30/07/2011), article 154 ,155,156,157 et 158.

[5] Pour un développement territorial inclusif et durable au Maroc, In : Rapport sur la gouvernance public au Maroc, P.5.

[6] L’accompagnement des collectivités territoriales partenaires du CSSP à mettre en place un dispositif relatif à l’exercice du Droit de pétition, In : Programme de renforcement de la société civile au Maroc, 2016, P.02.

[7] El Yâagoubi M., le Droit administratif marocain, imprimerie Arrisala, Rabat, 1987, Tome premier ; J.B Auby et J.F.Auby, Droit des collectivités locales, PUF, 1990.

[8] El Yâagoubi M., la régionalisation avancée à la lumière du rapport de la commission consultative de la régionalisation, In : REMALD, série Thèmes actuels, n° 93, 2015, P.43.

[9] Le développement régional et les programmes des collectivités locales, In : Document accompagnant le plan de développement économique et social, P.46.

[10] LKPE N. et Abou El Mikias A., Evaluation de la gestion des finance publiques, In : rapport PEFA de la commune de Casablanca, 2016, P.28.


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