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Docteure HATERBOUCH Atmen
Docteur en Droit public Français
La
dynamique de la gouvernance de l’action publique sous l’effet de la
territorialisation au Maroc
Introduction
Dans un contexte de territorialisation marqué par des
mutations de l’action publique locale, il est désormais prioritaire de s’interroger
sur la nécessité de mettre en place des structures managériales de la bonne
gouvernance et de nouveaux mécanismes de participation et de proximité. Puisque
la constitution de 2011 et les lois organiques 111-14, 111-13 et 111-12
disposent à la fois de la libre administration, de la subsidiarité et du
pouvoir réglementaire local qu’il est nécessaire d’adapter la gouvernance
territoriale à la nouvelle gestion publique face aux exigences de la
territorialisation. En effet l’action publique locale est au cœur des objectifs
plus globaux de l’action territoriale (droits économiques, sociaux culturels et
politiques). Assurément, la territorialisation constitue aujourd’hui le
réfèrent de base de toute conception de système de gouvernance territoriale.
La territorialisation rend saillante la gouvernance
comme mode correct de régulation. Il s’agit ici de montrer comment la territorialisation permet de
renouveler des politiques locales. Il est à ce propos important de noter que la
territorialisation de l’action publique est une des réformes les plus radicales
qu’ont connues les dispositifs de gouvernabilité. La territorialisation met en
jeu très profondément les modes de fonctionnement de la plupart des
collectivités publiques (paragraphe I).
Pour établir les bases de la territorialisation, on constate l’exigence d’une
approche de développement qui serait le nœud des relations entre le pouvoir
local et les relais de la gouvernance. D’ailleurs le développement répondait à
la responsabilisation de toutes les parties prenantes. Le (paragraphe II) traitera les modalités de développement au service
des politiques territoriales. Ces modalités mettent en jeu les modes de
fonctionnement de l’action publique locale[1].
Paragraphe 1 : la territorialisation
facteur déterminant du caractère composite de d'action publique locale
La référence territoriale peut-être analytiquement
définie dans sa contexture en la spécifiant par rapport à diverses dimensions
du signifié «territorialisation». C’est à partir de là que l’on peut réfléchir
sur les pragmatiques sociales qu’elle permet en même temps que sur les enjeux
discursifs des constructions sociopolitiques aujourd’hui. La territorialisation
enfin tend à identifier l’avatar actuel de la représentation de la «bonne
gestion». Le thème associé à la territorialité est celui de la proximité par
laquelle est présumée une adéquation meilleure des actions publiques aux
besoins. Le thème second associé est celui de la transversalité requise du fait
de la multisectorialité de l’action publique devenant de plus en plus complexe.
Le territoire parait à l’origine l’espace de l’intégration. En effet les
procédés de la territorialisation ont fait l’objet de l’intégration de la
population locale dans l’action publique locale en vue de renforcer la compétence
territoriale eu égard l’hétérogénéité qui s’impose lors de toute initiative de
développement (A).
Au Maroc la participation des territoires à l’élaboration des politiques
publiques se focalise sur des logiques particulières. Celles-ci caractérisent
le rôle, la fonction et le statut de l’action publique locale (B).
A-
Les procédés de la territorialisation
1-
L’intégration de la population locale dans l’action publique.
La notion de territorialisation est un processus par lequel des actions ou
des enjeux collectif sont déclinés sur des échelles territoriales diversifiées[2], c’est à ce titre
que toute politique ou action quels que soient ses objectifs et ses moyens a
vocation à être mise en œuvre dans des contextes territoriaux différenciés.
La territorialisation de l’action publique est une des réformes qu’ont
connues les dispositifs de gouvernementalité depuis plusieurs décennies. Ce
type de gouvernance mettait en jeu très profondément les modes de
fonctionnement de la plupart des territoires. Pour ce faire la territorialisation
utilisait de procédés qui souvent se combinent dans le cadre de démarche
analytique :
-D’une part un transfert de pouvoirs et /ou de compétence de l’Etat à des
collectivités publiques infra-étatique ;
-Ensuite, la réorganisation interne à l’institution étatique qui distribue
agents et pouvoirs décisionnels des administrations centrales vers les services
territoriaux.
-Enfin la différentiation territoriale des actions menées dans le cadre
des politiques publiques, même quand elles continuent à êtres mises en œuvre
par l’Etat, pour les adapter aux besoins spécifiques des territoires.
L’évolution des relations de pouvoirs et de leur impact sur les libertés
et les capacités d’action des individus et des groupes sociaux, le passage
d’une coordination centrale à une coordination territorialisée a plusieurs
effets sur la gouvernance : d’une part, elle permet la diversification des
acteurs de la vie locale, notamment des promoteurs de politiques publiques, et
l’autonomisation de leurs stratégies. De ce point de vue, on peut considérer
qu’elle a un effet positif sur l’exercice des libertés. Mais d’autre part elle
renforce l’efficacité du contrôle par l’action publique locale des conduites
des territoires, c'est-à-dire des comportements collectifs. Ce comportement
n’est que le tissu associatif qui est considéré comme l’organe de contrôle des
actions publiques, puisqu’il exige transparence, reddition des comptes et
divulgue les mauvaises pratiques de l’action publique[3].
Or sans le partage du pouvoir décisionnel dans le sens de l’intégration
des populations locales et des acteurs socio-économiques dans le processus de
développement, la territorialisation de l’action publique ne serait en fait
qu’une coquille vide. Cependant, force est de reconnaitre que l’approche
participative adoptée dès le début de l’indépendance a fait l’objet de
consolidation constante de territorialisation, mais calculée eu égard les
données politiques, sociales et culturelles qui ont caractérisé l’Etat.
D’ailleurs l’interaction entre la participation et la territorialisation fait
de la déconcentration et la décentralisation un instrument au service des
affaires locales dans des nouveaux rapports établis.
Cette option de territorialisation met en commun des objectifs à atteindre
et lie par des rapports l’action publique locale et la société locale.
Qui dit la territorialisation de l’action publique invoque nécessairement
la politique de la décentralisation. Mais une décentralisation doublée d’une
déconcentration afin da garantir une bonne gouvernance de proximité pour la
satisfaction des besoins locaux et, en même temps, la conduite de l’action
publique concernée sur la base des transferts des compétences consentis par
l’Etat. Néanmoins, on ne doit pas perdre de vue que la réussite de toute
politique de territorialisation demeure tributaire de tout un ensemble de
conditions dont la réunion n’est pas invariablement acquise dans le monde. A
chaque Etat, sont inhérentes des caractéristiques propres qui font que la
territorialisation se caractérise parfois de multiples contraintes. En effet
pour le besoin d’une telle organisation le renforcement du cadre institutionnel
de la territorialisation passe impérativement par une adaptation du rôle de
l’Etat aux conséquences découlant de la réforme de l’action publique. En France
on a estimé que pour réussir l’harmonisation et l’efficacité de l’action
publique, il fallait opter pour l’institution d’un « fonds national
d’aménagement et développement du territoire »[4].
Au Maroc le pouvoir réglementaire s’engage dans ce sens. Deux nouveaux décrets
d'application des lois organiques relatives aux collectivités territoriales
sont publiés au Bulletin Officiel n° 66-27 en date du 04 Septembre 2017.
IL s’agit du :
- Décret n° 2-17-598 en date du 20 Novembre
2017 en application des dispositions de l’article 231 de la loi organique n°
111.14 relative aux Régions en ce qui concerne le Fonds de mise à niveau sociale.
- Décret n°
2-17-667 en date du 20 Novembre 2017 fixant les critères de répartition des
recettes du Fonds de Solidarité Interrégionale.
2-l’ hétérogénéité s’impose sur la
territorialisation
L’Etat doit se préoccuper dans la cadre de la territorialisation de la
recherche de la réduction des inégalités des ressources entre les niveaux de
l’action publique territoriale. En ce sens, justement de la territorialisation
des politiques publiques l’action locale s’inscrivait dans une démarche où un
niveau de gouvernance intermédiaire comme la région doit jouer le rôle du
fédérateur de tous les acteurs locaux sur la base de projets territoriaux
communs.
Or, à cet égard, la territorialisation tenait compte de l’hétérogénéité
des contextes locaux, de l’inégalité des ressources et des capacités humaines
où les acteurs locaux ne disposant que de moyens limités. Or dans ce cas, la
territorialisation recours à une position privilégiée dans la mesure où les
disparités territoriales se gèrent par le pouvoir législatif et le pouvoir
exécutif. Cette situation marque le rôle de l’Etat qui définit les règles de
territorialisation tout étant un acteur public directement intéressé.
La territorialisation, approche des politiques publiques mettant l'accent
sur les spécificités de chaque territoire par opposition à celle à caractère
vertical et organisant l'action publique par secteurs d'activités cloisonnés, a
commencé, au Maroc, juste après son indépendance en 1956. Il s’est avéré
nécessaire de remédier aux répercussions de la vision socio - économique
produite par les politiques centralisatrices menées jusqu'alors.
Des notions telles que « la territorialisation, l’intégration, la
décentralisation » [5]rimant avec les
nouveaux paradigmes du développement, avaient structuré les actions de certains
acteurs institutionnels. Certes, cette nouvelle orientation de proximité
s’adapte mieux à la politique amorcée par les pouvoirs publics pour valoriser
la territorialisation et rénover le rôle de l’administration locale et des
organisations de la société civile (Circulaire du Premier Ministre : 2003,
partenariat Etat / Associations). Diverses formules de partenariat ont été
mises en œuvre et éprouvées. Au stade actuel, on constate des avancées
certaines et aussi des limites à deux niveaux :
– celui des dispositions législatives, réglementaires et administratives
relatives à la déconcentration, la décentralisation, la promotion du secteur
privé et du secteur associatif[6]; mais aussi des
aspects non abordés par ces dispositions, et des décalages quant à leur mise en
œuvre
.– le deuxième niveau concerne les progrès du partenariat dans certains
secteurs, celui des programmes nationaux d’infrastructures de base notamment,
grâce à la disposition de moyens suffisants, humains et financiers, mis au
service de politiques et de stratégies portées par une vision globale et
cohérente. Mais dans les autres secteurs, les progrès sont inégaux et cette
situation s’explique en dernière instance par les déficits en termes de
capacité institutionnelle et de compétences des acteurs (niveau de formation,
savoir-faire ...)..
Une ébauche de territorialisation a été adoptée au Maroc. On assiste à un
prélude à la construction d’un édifice démocratique, ouvert, institutionnel et
prometteur de l’élaboration des programmes de développement. D’où la
redynamisation des communautés de base .Dans ce cadre, les autorités
marocaines, conscientes de la lourdeur de l’héritage légué par le protectorat,
ont posé les premiers jalons d’une organisation administrative de proximité
dans la mesure où les structures de l’espèce sont de nature à développer le
sentiment d’une véritable communauté d’intérêts. De même, la transformation du
cadre institutionnel en place par un redimensionnement du pouvoir de décision
et la tendance de rompre avec le schéma bureaucratique d’avant l’indépendance a
accentué l'implication des zones rurales, urbaines et périurbaines.
Pour ce faire une réflexion en profondeur s'impose sur les étapes de la
délocalisation du pouvoir de décision qui a associé les entités décentralisées
et déconcentrées dans ce processus ambitieux. Cette "décentration",
justifiant la délocalisation du pouvoir de décision incite d'une part, à voir
dans la décentralisation un outil de développement institutionnel et
d’amélioration des capacités de développement des citoyens jusqu’alors marginalisées
des circuits de la décision et, d'autres part, à saisir la déconcentration
comme un appui considérable aux acteurs territoriaux. En somme, cette
"décentration" à deux facettes, décentralisée et déconcentrée, est au
service du développement des territoires[7].
Nombre de projets de développement se fondent sur la participation des
communautés de base, en tant qu’entités pertinentes d’action collective, ou des
organisations qui en émanent, associations et/ou coopératives. Une telle
approche s’est imposée progressivement en matière de gestion des ressources
naturelles. Deux grands cas de figure se présentent :
–celui de services à livrer aux usagers : eau potables (programme
sectoriel national PAGER), eau d’irrigation (programmes de PMH). Des
associations sont créées, appelées à assurer le service en partenariat avec
l’Administration et d’autres partenaires (collectivités locales, secteur
privé). Dans ces secteurs, il est nécessaire de clarifier le régime de
propriété des ouvrages implantés et de définir les conditions de leur
renouvellement afin de garantir les conditions de durabilité. Ces conditions ne
sont pas acquises au stade actuel et il n’est pas dit que la prise en charge
par les associations soit partout la meilleure solution.
– deuxième cas, celui des ressources naturelles dont les régimes
juridiques de propriété et d’exploitation demeurent ambigus. Il en est ainsi
des terres de parcours, en principe collectives, c’est-à-dire propriété légale
des communautés1, en fait exploitées voire appropriées par une minorité
d’agro-pasteurs et parfois objet de conflits intra et/ou intercommunautaires.
C’est aussi le cas des forêts dont la majorité des surfaces relèvent du domaine
forestier ou présumé forestier. L’Administration des Eaux et Forêts exerce sa
tutelle mais ne dispose pas de moyens suffisants pour mettre fin ou au moins
réduire les dégradations portées à ce patrimoine (défrichements, dessouchages,
écobuages, et autres facteurs d’érosion et de désertification).
B-
Les logiques de la territorialisation au Maroc
1-
le nouveau statut de territoire et ses
fonctions
La territorialisation s’impose au Maroc en raison des questions
d’aménagement de territoire (arti143) et du l’implication des citoyennes et
citoyens dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement
(arti139)[8].
Les mutations locales au Maroc ont touché le principe de la
territorialisation de l’action publique. Celle-ci a en effet entraîné une délocalisation graduelle, mais
perceptible du pouvoir de décision du centre vers la périphérie. Ainsi ladite
territorialisation a pris la forme d’une organisation administrative,
déconcentré et décentralisée adaptée aux exigences de la nouvelle approche.
Le contexte de l’action publique locale au Maroc serait soumis aux
logiques de l’équité, de l’intégrité, de l’égalité et de durabilité. Cela
conduirait à l’adaptation de l’action publique par rapport aux besoins des
populations. De ce point, le contexte constitutionnel a évolué ses dispositions
relatives aux territoires sur les mécanismes et les principes afin que la
territorialisation marque l’efficacité de l’action locale dans son adaptation
au nouveau contexte de développement territorial.
Il s’agit de l’instauration d’un modèle polycentrique qui cherche à
réconcilier les besoins d’unité nationale (voir constitution) et d’autonomie
locale en pratiquant une approche de répartition des compétences et de
concertation plutôt que l’exercice du pouvoir uniforme. C’est cette nouvelle
construction de politique de territoire qui semble prévaloir en Espagne, en
France, En Italie, En Angleterre, en Allemagne et dans d’autres pays du Nord.
La vitesse des transformations sans pareil à cause de la mondialisation
met en cause la notion de territoire. Ceci ne peut rester en dehors de ces
mutations. En effet les territoires intégraient la dynamique de changement par
de nouvelles institutions, avec de nouveaux instruments de travail et de
gestion. Il s’ensuit que la territorialité semble converger vers une sorte de
consensus autour de nécessité d’initier le développement par le bas. La
compétitivité d’une nation à l’échelle mondiale est tributaire de la
compétitivité de ses territoires.
La notion des collectivités territoriales au Maroc au lieu des
collectivités territoriales devient un espace politico administratif et
construit collectif par un jeu de tendances nouvelle qui préfigurent les
articulations entre le centre et la périphérie, entre le national et le local.
Ce changement de notion de territoires a des conséquences sur la position des
territoires dans le système global de l’action publique[9].
Le nouveau statut de territoire marocain inscrit celui-ci dans un certain
nombre de fonction à savoir le territoire est :
-un lieu d’élaboration des politiques publiques
- un construit commun permanent
-un système dynamique complexe
-une forme particulière de coordination par création de groupe
-un système aux limites auto-construites
Alors il va falloir faire preuve d’une grande capacité transformatrice. On
constate la réflexion sur la mise en place de nouvelles stratégies de développement
local qui conduit à reconnaitre la diversité et l’hétérogénéité des
territoires. D’où la nécessité d’une réorganisation territoriale prenant appui
sur la diversité économique, physique, culturelle et sociale des composantes de
l’espace. Ce constat relève de l’évidence, car l’espace public territorial est
à géographie variable. Elle peut être utilisée dans le sens d’une
diversification des activités, des services, et des économies, et donc d’une
réelle compétitivité. En effet la diversité des territoires érige la notion de
ceux-ci comme base de la citoyenneté pour ceux qui aspirent à de meilleures
conditions de développement. Par conséquent l’exercice de citoyenneté se fait
sur le territoire, d’ailleurs c’est un cadre de vie supportable, avec un but, une
vision pour des projets concrets afin de réussir le pari de développement.
L’espace provincial à titre d’exemple au Maroc fait partie de la géométrie des
formes de base du pouvoir. La province marocaine détient des avantages
d’encadrement, d’exercice réel des compétences et de division du travail, que
ce soit avec les communes qui la composent ou avec les services extérieurs[10].
2-le rôle de planification dans le cadre
de territorialisation
Les actions de planification devraient constituer un point de rencontre
entre les stratégies sectorielles à l’échelle nationale et la planification
intersectorielle aux divers échelons territoriaux. Il ne s’agit pas de
privilégier la planification « ascendante » ou la planification « descendante
», mais d’élaborer à tous les niveaux territoriaux les mécanismes de
concertation entre l’ensemble des concernés. À cette fin, face aux organes
existants des collectivités locales (assemblées, conseils), les autres acteurs
sociaux, associations, coopératives, secteur privé, communautés scientifiques,
devraient également se doter dans le cadre de la loi de leurs organes de
représentation.
Les projets de développement se donnent pour objectifs dans un premier
temps l’obtention de la confiance des populations grâce à la création de services
répondant à leurs besoins immédiats (eau, pistes...), avant de s’attaquer par
la suite en concertation avec elles, et avec leur participation dans un cadre
partenarial, aux objectifs finaux de conservation et de développement des
ressources naturelles. Il n’est pas certain que la finalité de ces projets soit
atteinte sans un réexamen radical du régime de propriété et de gestion des
terres collectives et de la législation forestière. C’est à ce prix qu’il sera
possible de construire un régime d’exploitation des ressources susceptible
d’assurer la cohérence et la durabilité des actions de conservation et de
développement[11].
.Ce schéma linaire n’est que les séquences de participation des régions et
les autres collectivités territoriales à la mise en œuvre de la politique
générale de l'État et à l'élaboration des politiques territoriales comme le
prévoyait la constitution à son article 137. Et concernant les projets de
conversion dont parle notre définition. L’article 136 dispose que
l’organisation territoriale assure la participation des populations concernées
à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement
humain intégré et durable.
En France, la
territorialisation observe les politiques publiques sociales, et souvent les
services de base. Cela constitue en théorie une profonde mutation de la gestion
des administrations locales, ainsi que des territoires en dépendant.
Globalement, il s’agit de rapprocher les services publics de leurs premiers
destinataires : les usagers, mais la méthode diffère d’une collectivité
territoriale à l’autre. Le programme paraît ambitieux, et vise une meilleure
réactivité aux demandes, une identification facilitée des interlocuteurs, une
plus grande adéquation aux besoins, etc. les termes « culture de
projet », « service de proximité », ou « transversalité des
actions » apparaissent. Actuellement, les collectivités progressent dans
ces domaines surtout par tâtonnement et expérimentations[12].
Deux priorités semblent fondamentales en matière de renforcement des
capacités institutionnelles et des compétences de l’ensemble des acteurs locaux
marocains :
– En matière d’éducation et de formation, veiller à la mobilisation des
ressources nécessaires à la mise en œuvre des programmes d’alphabétisation,
d’ENF et de formation professionnelle dans le cadre de stratégies cohérentes
(adéquation objectifs – résultats – moyens – délais). À tous points de vue
l’amélioration des compétences et l’adéquation formation – emploi – pour tous
les âges et pour tous les secteurs – sont les premières des priorités.
– En matière de suivi, évaluation, contrôle et régulation, il est
essentiel de considérer qu’il s’agit de valeurs culturelles que tout acteur
social devrait s’approprier comme telles. De nombreux organes exerçant ces activités
mériteraient d’être redynamisés : inspections, cours des comptes ...Un
alignement sur les normes internationales d’organes autonomes est souhaitable[13].
Pour territorialiser les actions à mettre en œuvre, les acteurs
territoriaux doivent faire la preuve de leur faculté d’innovation et de leur
capacité créative. Les innovations méritant de retenir l’attention représentent
une évolution significative par rapport aux pratiques traditionnelles. Elles
possèdent un fort potentiel de démonstration et offrent souvent des résultats
en ne mobilisant que (relativement) peu de ressources.
Paragraphe II : les modalités de
développement au service des politiques territoriales.
Le Maroc a inauguré une nouvelle réforme en matière de
décentralisation à travers le lancement du projet de la de la
territorialisation des politiques publiques. Il s'agit d'un chantier prometteur
pour l'ancrage d'une bonne gouvernance locale, la consolidation de la politique
de proximité et la réalisation du développement socio-économique et culturel
intégré au niveau territorial.
Le rapport entre le développement et l’action publique
territoriale est devenue une préoccupation grandissante des acteurs de la
gouvernance locale. Il s’ensuit que le développement associe des parties
prenantes des politiques publiques territoriales dans le cadre de la
gouvernance. Les modalités de développement persiste un champ d’investigation
de l’action publique qui essaie de comprendre pourquoi et comment la
gouvernance passent d’un mode de coordination hiérarchique à un mode plus
coopératif (A).
L’implication des acteurs de territorialisation serait
une composante fondamentale qui cimenterait les modalités de développement
territoriale. En outre la réussite d’un plan de marketing territorial est
tributaire de la capacité qu’on ses responsable à fédérer et à mobiliser toutes
les parties prenantes et les composantes du territoire[14]. Les acteurs
décentralisés à la disposition de développement pour s’impliquer dans la
gouvernance de l’action locale responsable, efficace et cohérente (B).
A-
Les instruments de l’action publique dans le cadre de développement
1-la coopération et la coordination
entre différents acteurs
L’action publique doit retrouver ses articulations avec le système de
gouvernance. Et le changement des structures de l’action territoriale ne peut
avancer que par un processus de réhabilitation et la reconsidération de la
gouvernance territoriale. Il est aussi indispensable que les pratiques des
politiques publiques territoriales évoluent pour permettre le changement. Sans
une action publique locale approfondie sur l’ensemble des spécificités
territoriales, aucun changement ne pourra mettre en place durablement.
Pour inverser la spirale descendante dans laquelle nous sommes pris et
retrouver le chemin de la gouvernance efficace, nous avons besoin de maitriser
le référentiel pour l’action publique locale qui agissait sur la gouvernance au
niveau à la fois institutionnel, de l’organisation territoriale, des modalités
d’organisation d démocratique et, bien entendu au niveau culture et
mental.
L'action publique locale n'est plus présentée comme la seule
responsabilité de l'institution municipale (ou départementale), mais comme la
résultante d'un processus de coopération ou de coordination entre de nombreux
acteurs et opérateurs (Gaudin et Novarina, 1997).
Cette définition serait applicable pour le cas marocain. Le Dahir n° 1-02-
269 (art. 4) dispose à titre d’exemple que le conseil préfectoral ou provincial
est composé de deux catégories de membres, à savoir[15]
:
Premièrement des membres élus en son sein par le collège électoral formé
des membres de conseils communaux relevant de la préfecture ou de la province
et deuxièmement des membres représentant
les chambres professionnelles, élus parmi les membres de la chambre
d’agriculture, la chambre de commerce, d’industrie et de services, la chambre
d’artisanat et la chambre des pêches maritimes. L’élection des membres des
conseils préfectoraux et provinciaux est réglée plus en détail dans la loi
formant Code électoral et dans la loi organique n° 59-11. Les
membres des conseils des préfectures et des provinces sont élus par un collège
électoral formé des membres des conseils des communes relevant de la préfecture
ou de la province concernée, au scrutin de liste à la représentation
proportionnelle suivant la règle du plus fort reste. Toutefois, l’élection a
lieu au scrutin uninominal à la majorité relative à un tour au cas où un seul
membre est à élire. Le nombre des membres du conseil de la préfecture ou de la
province ne peut, en aucun cas, être supérieur à la moitié du nombre total des
conseillers de la ou des communes relevant de la préfecture ou de la province
concernée. Concernant l’inéligibilité et incompatibilités, sont inéligibles en
qualité de membre du conseil de la préfecture ou de la province dans toute
l’étendue du Royaume les personnes visées à l’article 6 de la présente loi
organique[16].
L'action publique intègre des éléments de diverses natures tels que des
relations entre organisations publiques ou privées, des réseaux
interindividuels, des « références discursives collectives » (ou mythes),
renforçant l'idée d'une imbrication des dimensions aussi bien politiques et
économiques que sociales[17].
Les pouvoirs publics prennent part de cet ensemble de relations plus ou
moins institutionnalisée pour déterminer le pilotage de la décision locale.
D’ailleurs le système de l’action locale fonctionne en vertu des normes
disposées. Ces normes édictent les statuts et les positions des autres parties
prenantes de façon à donner attitude aux dispositions de l’action collective.
De même que la production de services publics et l’exercice de la puissance
publique sont deux formes que prend l’action territoriale.
Le développement de ses dimensions conceptuelles met en relief le droit
administratif comme le cadre des règles qui régissent les processus de l’action
collective locale, car en étudiant la structuration de la puissance publique et
les pratique de services publics, on déduit les dimensions des instruments qui
donnent la légalité à l’action publique territoriale.
L’action territoriale ne se résume plus à l’ensemble des moyens de la
puissance publique locale et ceux des services publics locaux qui
opérationnalisent les programmes gouvernementaux, mais aux instruments
législatifs et réglementaires. Souvent on constatait une multitude
d’instruments réglementaires par lesquels l’action publique se mettait en
œuvre.
La réforme de territoires constitue une étape essentielle dans la mise en
œuvre progressive de la réforme de l’action publique locale au Maroc. Elle
fournit un cadre législatif aux différentes mesures entreprises au cours de ces
dernières années pour moderniser les services publics locaux. Dans la pratique,
l’action publique représente une mutation des processus de la gestion publique.
Les règlements dépassent la culture des moyens et des procédures.
2-les principaux instruments engagés par
l’action locale
Cette approche instrumentaliste de l’action publique l’envisage de point
de vue des pratiques qui structurent ses référentiels[18].
L’action publique en conséquence est ventilée en quatre instruments à savoir :
ü Premièrement l’usage rhétorique de
pouvoir politique quand l’action publique relève des autorités publiques, dont
le règlement conditionne la légitimité et la responsabilité de système des
acteurs en activité.
ü Deuxième instrument serait le
conditionnement de l’action publique par les modalités d’une action collective
reliant différents niveaux d’intervention tant infra- que supranationaux.
ü Troisième instrument renvoie à
l’institutionnalisation de l’action publique.
ü Quantième instrument l’action publique
doit être se justifie par la contrainte de légitimité, cause qui nécessite de
caractériser l’action publique comme une action politique.
Ainsi plusieurs recherches des rapports entretenus entre le centre et la
périphérie conduisent la doctrine pour considérer l’action publique locale une
interprétation de l’action collective générale à l’échelon locale :
Ce raccourci de manche relative à l’action publique national se traduit
par des phénomènes juridiques dont je cite la décentralisation, la
déconcentration avec toute autre pratique qui accompagne le fonctionnement de
l’action publique locale comme les modes de régulation, de contractualisation
et de coopération dans les processus de compatibilité entre l’action publique
étatique et l’action publique locale.
L’action publique locale marocaine
fonctionne par le rôle de ses enjeux dans l’analyse des politiques
gouvernementales, par conséquent les prérogatives et missions des conseils
communaux par exemple suggèrent une nouvelle forme de gouvernance basée sur de
nouveaux agencements organisationnels[19].
Au terme de ce sens, on constate l’action locale qualifiée comme une séquence
de l’action gouvernementale. Cette vision identifie le local (ou le territoire)
un espace résultant des exigences de management public pour compléter les
niveaux d’efficacité à l’égard des programmes de développement. Par conséquent
l’action publique locale s’émerge pour moderniser le fonctionnement et les
structures de l’Etat. On est devant un processus qui vise des objectifs
recherchés par la territorialisation notamment :
·L’amélioration de la qualité du service public par la mise en place d’une
administration de proximité
· Le renforcement des règles d’éthique au sein de l’administration pour
consolider la confiance des citoyens eu égard le service public,
· La plus grande ouverture des services centraux sur leur environnement par
le développement de la communication interne externe,
·La revalorisation des ressources humaines du département pour en faire le
noyau dur du projet de réforme et passage obligé des actions de modernisation,
· Le développement d’une meilleure gestion publique qui traduit un besoin
de rénovation des méthodes et outils de gestion.
Certes le concept de local en ce
stade montre ses missions en matière d’intégration, la formulation des
priorités et des négociations locales. Cette dynamique conceptuelle explique
l’importance de l’aménagement de territoire tenant compte de son rôle crucial
dans les processus de rationalisation de l’action publique. En dernier lieu
réservé à la signification doctrinale de l’action publique locale qui implique
une réflexion sur la codification de l’intérêt général local à travers son
institutionnalisation en matière de décentralisation et la territorialisation.
Cette dernière conception vise l’efficacité puisqu’elle fonde l’action locale
autour d’un bien commun localisé. Ainsi ce sens renvoie l’action locale à un
compromis entre les élus locaux et les administrations de l’Etat suite aux
arrangements institutionnels sur la base de principe de territorialité. Les
conditions qui inaugurent les finalités de la territorialisation sont
indispensables pour la mise de la gouvernance locale. D’où on dénombre :
Ø La conception de la réforme de
l’Administration dans le cadre des principes, valeurs et règles générales
énoncés dans la Constitution de 2011. Ces principes et valeurs constituent les
règles de bonne gouvernance essentielles de la charte des Services Publics
Ø L’amélioration de la performance de
l'administration publique, visé par cette réforme, à travers le renforcement de
la bonne gouvernance, en assurant la corrélation entre la responsabilité et la
réédition des comptes et en respectant les principes d'équité, de neutralité,
de transparence et d'intégrité;
Ø Assurer le droit d’accès des citoyens à
l'information et organiser les Services Publics sur la base de l’égal accès des
usagers, de la couverture équitable du territoire national et de la continuité
des prestations rendues pour renforcer la justice sociale et l'égalité des
chances [20];
L’installation de la bonne gouvernance territoriale ne s’exclue de de
chantier national. En effet les engagements gouvernementaux fixent des règles
de bonne gouvernance relatives au fonctionnement des administrations publiques,
des régions et des autres collectivités territoriales et des organismes
publics. Ces règles concernent l’administration publique (étatique et
territoriale). Les principes directeurs de cette vision observent des actions à
savoir :
v Réformer l’Administration est au cœur du
programme gouvernemental 2016-2021, qui contient un ensemble d'engagements liés
à la promotion de l'intégrité, à la bonne gouvernance et à l'adoption de
l’administration numérique;
v Renforcer l'intégrité, la
responsabilité, la transparence et l'ouverture, en particulier le droit d'accès
à l'information, qui constituent notamment les engagements du gouvernement, à
honorer à travers l'adoption d'une approche participative lors de l’élaboration
et l'évaluation des politiques publiques ;
v Mettre le citoyen au cœur des
préoccupations de la Fonction Publique et activer le principe de corrélation
effective entre responsabilité et réédition des comptes pour assurer une
gestion optimale des ressources humaines et matérielles.
L’approche de division de travail incombe à l’action publique locale la
fonction de garantir l’intérêt général par les élites et les fonctionnaires
locaux. A partir de ce premier sens toute action publique locale revêtit la signifiance
d’un local construit pour contribuer au fonctionnement de système de
l’administration général. Ces traits qui caractérisent l’action locale se
concrétisaient par des relais locaux où se représentent les intérêts locaux
suite à une division de travail entre l’Etat et le territoire concerné.
Ces essaims de notions s’interrogent sur la territorialisation convenable
susceptible de coordonner les parties prenantes dans de le développement de
l’action publique locale.
B-
l’implication des acteurs de territorialisation dans le développement de
l’action publique locale
1-
l’exigence des acteurs décentralisés
La contribution de l’action publique locale au développement est, ensuite
le résultat de l’implication des acteurs décentralisés dans les actions de
l’Etat qui les concernent directement. Cette logique de coopération est vitale
pour le développement des espaces, et en conséquence, demeure déterminante pour
le développement national. Le constituant en fait un élément fondamental du
processus de développement du processus de développement lorsqu’il affirme
clairement dans l’article 137 que « les régions et les autres
collectivités territoriales participent à la mise en œuvre de la politique
générale de l’Etat et à l’élaboration des politiques territoriales ». Le
choix pour la démocratie par la région marque fortement le régime
constitutionnel consacré à cette collectivité territoriale. Elle demeure une
collectivité ouverte permettant à travers divers mécanisme l’intervention
directe des citoyenne et citoyen dans la gestion de leurs propres affaires[21].
Le choix de l’action publique locale tend à atteindre divers objectifs qui
dépassent souvent la simple participation à la gestion de leurs propres
affaires locales. L’action publique locale est également préconisée comme une
action incontournable pour le développement des territoires. Le développement
territorial est, dans cette optique, largement participative et conditionnée
par l’implication des acteurs décentralisés.
Les deux impératifs, participation politique et développement en
l’occurrence, sont des fondements inséparables de la gouvernance territoriale.
Cette conception des institutions de l’action publique locale est perceptible
dans la nouvelle constitution qui fait de l’organisation territoriale un moyen pour
assurer « la participation des populations concernées à la gestion de
leurs affaires et favorise leur contribution au développement humains intégré
et durable »[22].
L’action publique locale par l’intermédiaire de la gouvernance
territoriale est une nécessité pour la réussite de toute action de toute
politique publique. La contribution de la gouvernance à ce chantier de l’action
publique territoriale est le résultat d’une action double. Elle est d’abord, le
fait d’actions isolées de la part des pouvoirs décentralisés dans l’exercice de
leurs attributions propres. L’action publique est alors le produit de
stratégies adoptées et mise en œuvre par les niveaux de la gouvernance. En
garantissant à l’action publique locale des compétences propres et en accordant
aux acteurs une liberté de gestion, le constituant offre alors les conditions
indispensables pour conduire ce type d’actions.
La question de l’action publique locale met en avant l’intervention de
divers acteurs (régions, préfectures, provinces et communes). L’obligation de
réussir le partage des attributions entre ces différentes catégories de niveaux
de gouvernance est une étape fondamentale pour réussir le projet dans son
ensemble. La logique du partage prend en compte la nature de chaque compétence
pour la correspondre à l’action publique la mieux placée pour la réussir en
conformité avec le principe de subsidiarité consacré pour la première fois par
la constitution. L’application de ce principe permet de donner à la structure
administrative le plus de souplesse et le plus d’adaptabilité[23].
En parlant de la logique qui accorde à l’action publique régionale un rôle
de premier ordre concernant l’exercice de certaines compétences relevant par
essence de la compétence naturelle de ce niveau de gouvernance. Ainsi selon
l’article 142, « dans l’élaboration et le suivi des programmes de
développement régionaux et des schémas régionaux d’aménagement des territoires,
la région assure n sous la supervision du président du Conseil de la région, un
rôle prééminent par rapport aux autres collectivités territoriales, dans le
respect des compétences propres de ces dernières ». Cette disposition
revêt une importance particulière dans le sens où elle permettait de confier à
la région une place capitale en ce qui concerne l’action publique territoriale.
Des considérations techniques, notamment l’efficacité de l’action et la
hiérarchie des objectifs, ont dicté cette démarche.
En plus de la question des méthodes empruntées et politiques publiques
territoriales adoptées, la problématique de l’action publique locale est
également tributaire des moyens dont disposent les acteurs territoriaux.
Conscient de cette exigence, le constituant s’est orienté vers l’adoption d’un
régime propre à la gestion des affaires locales aptes à leur permettre de
disposer des moyens nécessaires pour réussir leur développement.
Par exemple en matière de la gouvernance financière locale, la
constitution consacre une règle fondamentale des finances locales qui part de
la nécessité de faire correspondre les moyens nécessaires aux compétences à
assumer.
Pour atteindre un tel objectif, le constituant a jugé nécessaire de
constitutionaliser dans l’article 98 de la loi organique 111-14 sur la région
la disposition suivant : « Des finances, de la fiscalité et du patrimoine
de la région »[24].
Surtout les délibérations relatives :
-
au vote de budget ;
- à l’ouverture des comptes
spéciaux et des budgets annexes, sous réserve des dispositions des articles
182, 184 et 185 de la présente loi organique ;
- à l’ouverture de nouveaux crédits, le relèvement des crédits et le
transfert des crédits à l’intérieur du même article ;
L’article 141 de la nouvelle constitution énonce alors que « les
régions et les autres collectivités territoriales disposent de ressources
financières propres et de ressources financières affectées par l’Etat. Tout
transfert de compétences de l’Etat vers les régions et les autres collectivités
territoriales doit s’accompagner d’un transfert des ressources
correspondantes ». Cette règle de la concordance entre compétences
transférées et ressources accordées est fondamentale, non seulement pour
réussir l’action publique locale, mais surtout pour favoriser l’autonomie des
acteurs territoriaux à l’encontre de toute ingérence des pouvoirs centraux dans
les affaires locales. La réussite de la mise en œuvre de l’action locale
dépendra en grande partie de l’engagement de l’Etat à côté des territoires.
2-
la solidarité et la coopération entre
les acteurs locaux
Etant donnée de la nature extraordinairement déséquilibrée des moyens dont
dispose chaque niveau de l’action publique, la constitution a emprunté une
conception solidaire de l’action publique et de la gouvernance territoriale.
Pour matérialiser cette règle, elle consacre deux principes fondamentaux et
complémentaires : la solidarité et la coopération.
La solidarité comme composante de l’action locale est regardée par
l’article 136 comme l’un des principes fondamentaux sur lesquels repose la
gouvernance conformément au principe plus large faisant de la collectivité. La
matérialisation de cette idée passe, conformément aux propositions faites par
la Commission consultative de la régionalisation, la constitutionnalisation de
deux fonds dédiés au développement régional[25].
L’organisation de ces fonds sera par la suite l’une des structures de système
de gouvernance car ils devraient avoir des caractères gestionnaires comme
suit :
-ils ont un caractère temporaire et destiné à la résorption des déficits
en matière de développement humain, d’infrastructures et d’équipements. Et
cette finalité n’est que celle visé par exemple par le fonds de mise à niveau
sociale.
-ils auront pour mission d’assurer une répartition équitable des
ressources, en vue de réduire les disparités entre les niveaux de gouvernance
comme le fonds de solidarité qui vise les régions.
La coopération ne s’exclue des composantes de l’action publique locale. En
effet elle est jugée incontournable pour faire face à l’élargissement des
compétences territoriales et la pénurie des moyens. On constate ainsi la constitution
qui enrichit les éléments constituants de l’action publique. D’ailleurs
l’article 143 de la constitution mentionnait la coopération comme élément de
l’action locale : « lorsque le concours de plusieurs collectivités
territoriales est nécessaire à la réalisation d’un projet, les collectivités
concernées conviennent des modalités de leur coopération ». L’article 144
quant à lui fait des groupements de collectivités territoriales l’outil
juridique de cette coopération en vue de la mutualisation des moyens et des
programmes.
Conclusion
La réforme de l’Etat ne fait pas "du renforcement de l'autonomie
locale un but en soi, mais un moyen de préserver les finalités de l’action
publique locale. Le dispositif de gouvernance conserve son rôle de stratège, les
collectivités restent un espace d’interaction entre un ensemble d'orientations,
de règles et de normes qui leur sont reconnues par le besoin de développement
territorial.
Afin de permettre au système de gouvernance territoriale de jouer
pleinement son rôle et sa vocation eu égard l’évolution de la
territorialisation, quelque condition préalables sont indispensables à la
l’adaptation de ce système avec les mutations contemporaines, il s’agit de se
prononcer de manière claire et précise les questions aussi déterminantes que :
- Le régime électoral, la
représentation des femmes, les incompatibilités, les interdictions du cumul de
mandats, la composition conseils territoriaux et leur fonctionnement
démocratique ;
- Les règles qui permettent
aux présidents des conseils élus d’assurer l’exécution des délibérations et des
décisions des conseils et d’être en réalité des ordonnateurs des recettes et
des dépenses ;
- L’organisation des
mécanismes de dialogue et de concertation entre les conseils élus et les
citoyens et les modalités d’exercice par les citoyens et les associations du
droit de pétition ;
- Les attributions et les
compétences des conseils élus tant en ce qui concerne les compétences propres,
qu’en ce qui concerne les compétences partagés avec l’Etat et celles qui seront
transférées par l’Etat aux collectivités territoriales ;
- Le régime financier des
régions et des autres collectivités territoriales ainsi que la mise en place,
les ressources et les modalités de fonctionnement du fonds de mise à niveau social
et du fonds de solidarité interrégionale ;
[1] CASTEIGTS.M, Autonomies locales versus contrôle social : Les
ambivalences de la territorialisation de l’action publique, In : Etat, gouvernementalité
et gestion du changement, édition
l’harmattan 2015, p 306.
[2] Idem,
[3] EBA NGUAN N., Implication des
associations dans le processus décisionnel : cas du Maroc, In : Etat, gouvernementalité
et gestion du changement », édition l’harmattan
2015, p 457.
[4] FADHEL MOUSSA M., Instruments et politiques d’aménagement du
territoire : l’exemple tunisien,
In : La revanche des
territoires », édition
l’harmattan 1997, p 150.
[5] la Gouvernance locale de la gestion des ressources naturelles, in : Rapport PNUD,2004.
[6] Exemples de dispositions : propositions en matière de procédure budgétaire
déconcentrée, de gestion déconcentrée des investissements, charte communale,
modification de la loi relative aux associations.
[7] Dalil, M., Gouvernance
territoriale, [en ligne].
Disponible sur <http://mustaphadalil.blogspot.com/>. (consulté le
20/08/2017 )
[8] Dahir no 1-11-91
du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011) portant promulgation du texte de la
Constitution, In : Bulletin officiel du Royaume du Maroc, no 5964 bis, 30 juillet
2011.
[9] SEDJARI A., les nouvelles logiques de structuration des territoires, In : Gouvernance, réforme et gestion du changement, édition l’harmattan 2008, p 299.
[10] EL MERGHADI M., Etat et symbolique du développement territorial, In : La revanche des
territoires, édition
l’harmattan 1997, p 165.
[11] Les projets de développement n’abordent pas cette question fondamentale du
régime foncier et de l’exploitation des terres collectives et du domaine
forestier. Dans ce dernier cas, plusieurs propositions de réforme de la
législation forestière auraient été étudiés mais sans concrétisation jusqu’à
présent. Cf ; A. Lhafi : « ... une loi doit être le fruit d’une concertation.
Plus on négocie collectivement les règles du jeu (...) plus une loi a des
chances d’être appropriée et de ne pas être transgressée. Le texte doit
répondre aux attentes des personnes auxquelles il est destiné, prendre en
considération leurs préoccupations ». In « ISIC Journal », no65, mars 2004, p.
7.
[12] HERNANDEZ S., évolution du processus de décision et management public
territorialisé, In : Administration, gouvernance et décision
publique, édition
l’harmattan 2004, p 157.
[13] RMAD, no17, 2003, rôle des ISC (instances supérieures de contrôle) et
directives de l’INTOSAI (International Organization of supremaudit
institutions), organisation ouverte aux États membres de l’ONU.
[14] CHEGGOUR M., Le marketing territorial au service du développement humain, In : Droit humains et développement des territoires, vers un nouveau modèle de
gouvernance, édition
l’harmattan 2013, p 222.
[15] Loi organique n° 112-14 relative aux préfectures et provinces, promulguée
par le Dahir n° 1-15-84 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.
[16] Dahir n° 1-11-173 du
24 hija 1432 (21 novembre 2011) portant promulgation de la loi organique n°
59-11 relative à
l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales,
In : Bulletin officiel n° 6066 du 29 chaabane 1433 (19-7-2012)
[17] Bertrand N., Moquay P., La gouvernance
locale, un retour à la proximité, In: Économie rurale( Proximité et territoires), N°280, 2004, pp. 77-95.
[18] Alain F., La question territoriale, Pouvoirs locaux, action publique et
politique(s), In : Travaux
d’Habilitation à Diriger des Recherches en Science Politique (HDR) Université
Pierre Mendès France. Grenoble 2, 27 septembre 2002.
Grenoble : CERAT-I.E.P., mai 2002, 257 p.
[19] ZOUITEN M., Gouvernance locale, partenariat organisé et décisions
communales, in : Administration, gouvernance et décision publique, édition l’harmattan 2004, p 285.
[20] Plan National de la Réforme de l’Administration 2018 –2021
[21] BOUACHIK A., La régionalisation avancée dans la constitution marocaine 2011, in : REMALD, série « Thèmes actuels, n° 82 , 2013, p 228.
[22] BELMIHOUB M., La gouvernance du
rôle de l’Etat dans le domaine économique et social, In : quel État pour le 21e siècle ?, Paris,
l’Harmattan, 2001.
[23] SEDJARI A., La fin du pouvoir d’Etat :
vérité ou illusion ?, In : la revanche des territoires, l’Harmattan, 1997, P. 34.
[24] Loi organique n° 111-14 relative aux régions, promulguée par le Dahir n°
1-15-83 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.
[25] Dahir n° 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011) Portant promulgation
du texte de la Constitution, In : Bulletin officiel n° 5964 bis du 28
chaabane 1432 (30/07/2011), article 142.
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