الجماعات الترابية وسؤال التنمية بالمغرب - الأستاذ يوسف حسني - مجلة الباحث - العدد 40

الجماعات الترابية وسؤال التنمية بالمغرب - الأستاذ يوسف حسني - مجلة الباحث - العدد 40 - منشورات موقع الباحث

رابط تحميل العدد الذي يشمل المقال بصيغة pdf أذناه:

https://www.allbahit.com/2022/03/40-2022-26.html

الأستاذ يوسف حسني

باحث بسلك الدكتوراه في القانون العاملجامعة الحسن الثاني / المحمدية.

الجماعات الترابية وسؤال التنمية بالمغرب ؟

Territorial Communities and the Question of Development in Morocco

مقدمة:

اعتمد المغرب منذ السنوات الأولى من الاستقلال نهج نظام اللامركزیة وذلك مند صدور الميثاق الجماعي الأول بتاريخ 23 يونيو 1960 الذي شكل النواة الأولى نحو اللامركزية الإدارية ونص على نوعين من الجماعات ،الجماعات الحضرية والجماعات القروية أسندت لها آنذاك اختصاصات ثانوية إذ انحصر دورها في المهام الاستشارية وفي التسيير الإداري فقط نظرا لحداثة التجربة مع فرض وصاية صارمة ثلاثية الأبعاد بعدية،موازية وقبلية ،ثم بعد ذلك صدر ظهير 12 دجنبر 1963 الذي اٌحدث بمقتضاه المشرع مستوى ثان من اللامركزية ويتعلق الأمر بمجالس العمالات والأقاليم ،ثم تلاه ظهير 30 شتنبر1976 المتعلق بالتنظيم الجماعي والذي مثل الانطلاقة لمساهمة الجماعات في التنمية وبعدما تم الارتقاء خلال التعديلات الدستورية لسنتي 1992 و 1996 بالجهة إلى جماعة ترابية أحدث في أبريل 1997 صنف جديد من الجماعات الترابية ويتعلق الأمر بالجهات . تلاه إصدار قانون 78.00 عام 2002 بمثابة الميثاق الجماعي تم بموجبه توسيع صلاحيات المجالس الجماعية والتخفيف من الوصاية وتخفيض آجال المصادقة ،و مستجدات أخرى على مستوى علاقات الشراكة والتعاقد مع الدولة ومؤسساتها ومع القطاع الخاص .

على بعد شهور قليلة عن موعد استحقاقات شتنبر 2015 عرف شهر يوليوز من نفس السنة ولأول مرة إصدار العديد من القوانين في شكل قوانين تنظيمية تتعلق بالجهات (بمقتضى القانون التنظيمي 14-111) وبالعمالات والأقاليم (بمقتضى القانون التنظيمي 12-111) وبالجماعات(القانون التنظيمي 13-111) بعدما كانت الجماعات المحلية منظمة بقوانين عادية منذ 1960.

هذا ويعد كسب رهان التنمية، ضرورة ملحة في عصرنا الحاضر خصوصا مع تزايد المطالب والاحتياجات المجتمعية من جهة، والأزمة المالية التي تعاني منها الدولة والجماعات الترابية من جهة ثانية ولعل البحث عن كسب هذا الرهان الاستراتيجي في ظل هذه الأزمة، يقتضي البحث عن أنجع الوسائل والآليات الحديثة لتحقيق التنمية الترابية، وتمثل اللامركزية خيارا استراتيجيا لتدبير الشأن العام الترابي، كونها تتيح لكيانات ترابية – أي الجماعات الترابية -فرصة تدبیر شونها الذاتية ومعالجة المشاكل والتحديات التنموية التي تعاني منها، بعيدا عن المقارية المركزية في التدبير التي أبانت عن عجز وقصور في تدبير التنمية الاقتصادية والاجتماعية على المستوى الجهوي والترابي^{^[1]}.

وقد أفرد دستور 2011 الباب التاسع للجماعات الترابية وحسب الفصل 145 من هذا الدستور فالجماعات الترابية هي الجهات والعمالات والأقاليم والجماعات وهي أشخاص اعتبارية، خاضعة للقانون العام،تسير شؤونها بكيفية ديمقراطية ، وهكذا سیقع تحول مهم على مستوى التسمیة، ففي الدساتیر السابقة كان المشرع الدستوري یستعمل الجماعات المحلیة للدلالة على الوظیفة الإداریة لهذه الجماعات، لكن مع دستور 2011 تم استعمال الجهات والجماعات الترابیة الأخرى، حیث أدخل المشرع الدستوري البعد الترابي في تصوره للجماعات المحلیة باعتباره أحد المداخل الأساسیة والجدیدة للسیاسات العمومیة ومحددا مرجعیا وفاعلا أساسیا لتحقیق التنمیة الشاملة والمندمجة.

إذا كانت التنمية نشاطا إنسانيا يشمل صيرورات تحويلية متعددة الأبعاد يمتزج فيها السياسي والثقافي والاجتماعي والاقتصادي، وهي تسعى، پذلك، إلى تطوير الإنسان ماديا وثقافيا وروحيا من خلال إعادة الاعتبار لدوره ومكانته في توجيه تلك الصيرورات، وذلك بما يمكنه من استغلال الموارد والإمكانات المتاحة له ماديا وبشريا بشكل فعال وعادل وراشد^{^[2]}. وعلى هذا، تشمل التنمية، كعملية مركبة، كل القطاعات، وتسعى إلى تغيير كل البنيات والمؤسسات وانساق القيم. كما تتداخل في بلورتها عوامل مختلفة منها البشرية والفكرية والمالية والتقنية... ^{^[3]}

وتحتاج التنمية على المستوى المحلي إلى مساهمة العديد من الفاعلين من أبرزها - إلى جانب الدولة والمجتمع المدني والخواص....- الجماعات الترابية ،وإن كان الأمر كذلك ، فإلى أي حد يمكن للجماعات الترابية المساهمة في تسريع وثيرة التنمية في ظل المستجدات القانونية بالمغرب ؟

لمعالجة هذه الإشكالية ،سنقوم بتقسيم هذا العمل إلى مطلبين كالتالي: المطلب الأول: اختصاصات الجماعات الترابية في مجال التنمية. المطلب الثاني: معيقات الجماعات الترابية في مجال التنمية .

المطلب الأول : اختصاصات الجماعات الترابية في مجال التنمية

أضحى ربح رهان التنمية يرتبط بشكل كبير بدور الجماعات الترابية، باعتبارها الأقرب إلى واقع تراب الجماعة والأقرب لمعرفة احتياجات المواطنين وتطلعاته.

وإيمانا من المغرب بدور الجماعات الترابية في التنمية عمل الإصلاح الدستوري لسنة 2011 على تمكين هذه الجماعات من مجموعة من الصلاحيات والاختصاصات الجديدة ،حيث سيشمل هذا التوسع عدد الفصول المخولة للجهات والجماعات الترابية الأخرى إذ انتقلنا من 3 فصول خصصها دستور 1996 للجماعات المحلية إلى 12 فصل في دستور 2011 ^{^[4]} .

و یحیل الفصل 146 من دستور 2011 في فقرته الرابعة على تحدید اختصاصات الجماعات الترابیة بقوانین تنظیمیة، وبهذا الشأن صدر القانون التنظیمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات، والقانون التنظیمي رقم 112 - 14 المتعلق بالعمالات والأقاليم، والقانون التنظیمي 113 - 14 المتعلق بالجماعات، حیث خصصت القوانین التنظیمیة الثلاث القسم الثاني منها للاختصاصات الممنوحة لكل منها. وتقسم إلى اختصاصات ذاتية (الفقرة الأولى)وأخرى مشتركة ومنقولة (الفقرة الثانية).

الفقرة الأولى :الاختصاصات الذاتية :

إن الجهة تمارس اختصاصاتها الذاتیة^{^[5]} في مجال التنمیة الجهوية ، وتعد برنامجها التنموي للنهوض بالتنمیة المندمجة والمستدامة، وتتابع تنفیذه إلى جانب التصمیم الجهوي لإعداد التراب،ولهذا فقد حدد المشرع میادین الاختصاصات الذاتیة للجهة في التنمیة الاقتصادية، والتكوین المهني والتكوین المستمر والشغل، والتنمیة القرویة،والنقل، والثقافة والبیئة وكذلك إمكانیة إبرام اتفاقیات في إطار التعاون الدولي.

أما مهام النهوض بالتنمیة الاجتماعية خاصة في الوسط القروي وكذا في المجالات الحضریة فأناطها المشرع بالعمالة والإقلیم ^{^[6]} ، إلى جانب تعزیز التعاون بین الجماعات الواقعة تحت نفوذها.

وقد ترك المشرع مهام تقدیم خدمات القرب للمواطن للجماعة ^{^[7]}داخل دائرتها الترابیة من خلال إحداث وتدبیر المرافق والتجهيزات

العمومیة في عدة مجالات، منها ما یتعلق بالنقل الحضري، وما یتعلق بتوزیع الماء الصالح للشرب والكهرباء، والإنارة العمومیة،وحفظ الصحة...

كما سمح المشرع للجماعات الترابیة الأخرى ^{^[8]} شأنها شأن الجهات ^{^[9]} بإمكانیة إبرام اتفاقيات مع فاعلین من خارج المملكة في إطار التعاون الدولي، وكذا الحصول في نفس الإطار على تمویلات طبقا للقوانین الجاري بها العمل بعد موافقة السلطات العمومیة.

وفي نفس الإطار حدد المشرع مسطرة إعداد وتتبع الجماعات الترابیة لبرنامج عملها خلال مدة انتداب مجالسها، حیث یضع مجلس الجهات برنامج عمله ^{^[10]} تحت إشراف رئیس مجلسها خلال السنة الأولى من الإنتذاب، یتضمن تحدید الأعمال التنمویة المقرر برمجتها و إنجازها بمجالها الترابي لمدة 6 سنوات، یخضع بالتزامن معها للتحیین والتقییم اعتبارا لنوعیتها وكلفتها وتوطینها لتحقیق تنمیة مستدامة وفق برنامج تشاركي، مع ضرورة التنسیق مع والي الجهة ، كما یلزم أن یكون برنامج العمل هذا مواكبا للتوجهات الإستراتیجیة لسیاسة الدولة وللتصمیم الجهوي لإعداد التراب، مع الأخذ بعین الاعتبار الالتزامات المتفق بشأنها بین الجهة والجماعات الترابیة الأخرى والمقاولات العمومیة والقطاعات الاقتصادية والاجتماعية الجهوية.

بالنسبة للجماعات الترابیة الأخرى^{^[11]} تتبع كذلك نفس الخطوات كل في مجال اختصاصها وفي نفس المدة الزمنیة للانتداب ، وبناءا على نفس الاعتبارات تحت إشراف رئیسي مجلسهما، مع التنسیق مع عامل العمالة أو الإقلیم أو من ینوب عنها بصفته مكلفا بتنسیق أنشطة المصالح اللاممركزة للإدارة المركزیة.

كما یلزم أن یتضمن برنامج العمل تشخیصا للحاجیات والإمكانیات وتحدید الأولویات، وكذلك تضمین تقییم لمواردها ونفقاتها التقدیریة للسنوات الثلاث الأولى.

كما سمح المشرع للجماعات الترابیة بإمكانیة تحیین برنامجها التنموي إبتداءا من السنة الثالثة من دخوله حیز التنفیذ.

الفقرة الثانية: الاختصاصات المشتركة والمنقولة :

سوف نرى في هذه الفقرة الثانية نوع آخر من الاختصاصات التي تمتلكها الجماعات الترابية الثلاث في مجال التنمية ويتعلق الأمر بالاختصاصات المشتركة (أولا) ثم الاختصاصات المنقولة (ثانيا)

أولا: الاختصاصات المشتركة .

أما فيما یخص الاختصاصات المشتركة للجماعات الترابیة مع الدولة، فالقوانین التنظیمیة للجماعات الترابية تنص مجتمعة على أن هذا الصنف من الاختصاصات یتم بشكل تعاقدي، إما بمبادرة من الدولة أو بطلب من الجهة^{^[12]}، والعمالة أو الإقلیم^{^[13]}، والجماعة ^{^[14]}, ووفق ذات الأسلوب التعاقدي بمبادرة من كل وحدة ترابیة، واعتمادا على مواردها الذاتیة أن تتولى كل واحدة تمویل أو تشارك في تمویل إنجاز مرفق أو تجهيز أو تقدیم خدمة عمومیة لا تدخل ضمن اختصاصاتها الذاتیة، إذا تبین أن هذا التمویل یيساهم في بلوغ أهدافها. أما النوع الثالث من اختصاصات، ویتعلق الأمر بالاختصاصات المنقولة من الدولة للجماعات الترابیة، فیقتضي وفقا لمنطوق القوانین التنظیمیة الثلاث^{^[15]}، مراعاة مبدأ التدرج في الزمن والتمایز في المجال بین كل الوحدات الترابیة عند نقل الاختصاص إليها بأصنافها الثلاثة من الدولة، وتحدد مجالاتها اعتمادا على مبدأ التفریع، الذي یمنح للجهة بصفة خاصة، الاختصاص في مجالات التجهيزات والبنیات التحتیة ذات البعد الجهوي. والمرتبطة بالصناعة والصحة والتجارة والتعلیم والثقافة والریاضة والبیئة والماء والكهرباء

ووفق نفس المبدأ تمنح للعمالة اختصاصات في مجال التنمیة الاجتماعية وإحداث وصیانة المنشآت المائیة الصغرى والمتوسطة، خاصة بالوسط القروي.

ثانيا: الاختصاصات المنقولة :

حسب القوانين التنظيمية للجماعات الترابية ،تنقل الدولة للجماعات اختصاصات تشمل حمایة وترسیم المآثر التاریخیة والتراث الثقافي والحفاظ على المواقع الطبیعیة وإحداث وصیانة المنشآت والتجهيزات المائیة الصغیرة والمتوسطة.

إن الهدف من دسترة اختصاصات الجماعات الترابیة، یؤشر على أهمية البعد الترابیي في التنظیم الإداري المغربي، وذلك عبر منح صلاحیات واسعة للنظام اللامركزي بعیدا عن الوصایة المركزیة^{^[16]}، إلا أن تحقیق ذلك الهدف وما یرتبط به من مؤهلات إصلاحیة لا زالت تعتريهما بعض الشوائب التي تتصل بطریقة أو بأخرى بالتوجهات العامة التي ستحكم مسار العمل المحلي، من حیث السبل والإمكانیات ، في ظل قوانین تنظیمیة تتسم بعض مقتضیاتها بنوع من الغموض والعمومیة في الطرح المتعلق بالتنمیة المحلیة والمجالیة،الأمر الذي یبرر معها عمق التداخل في الحدود الجغرافیة للجماعات الترابیة التي تخضع المستوى الأدنى للمستوى الأعلى منها، بالرغم من التنصیص الدستوري على الاستقلالية المالیة والإداریة لكل وحدة ترابیة على الأخرى مع عدم السماح لممارسة الوصایة على بعضها البعض، مما سیؤدي إلى مسلسل المنازعات المجالیة والأحقیة في ممارسة الاختصاصات^{^[17]}.

وعلى هذا الأساس فإن أهمية البعد الترابي في التنظیم الترابي المغربي یتطلب بذل المزید من الجهود لتفسیر المقتضیات القانونیة الترابیة بما یتوافق وروح الدستور، من أجل توضیح أكثر لاختصاصات الجماعات الترابیة شكلا ومضمونا، وكذلك لضبط حدود المتدخلین في تدبیر الشأن الترابي، مع الأخذ بعین الاعتبار الدور الریادي للقضاء الإداري ولاسیما الإستعجالي في حل المنازعات الترابیة وعقلنة تدخل سلطات الرقابة الإداریة.

إذا كانت الجماعات الترابية أصبحت خيارا استراتيجيا من أجل تحقيق التنمية الترابية من خلال صلاحيتها الواسعة واختصاصاتها المتعددة ،فإن الواقع العملي لاشتغال هذه الجماعات يفرز لنا مجموعة من الإكراهات وهو ما سنراه من خلال التركيز على أبرز معيقات الجماعات الترابية في مجال التنمية .

المطلب الثاني : معيقات الجماعات الترابية في مجال التنمية .

أصبحت الجماعة اليوم مطالبة بالتصرف كمقاولة حقيقية من خلال الاختصاصات الواسعة التي تتمتع بها ، نتيجة التركيز على البعد الاقتصادي للامركزية الإدارية القادر لوحده على جعل الدولة مؤهلة لمواجهة التحديات المطروحة على الصعيدين الداخلي والخارجي المطبوعة بعولمة الاقتصاد و التزايد المستمر لحاجيات المواطنين ، حيث تبدو من خلالها كأقطاب التنمية المحلية والوطنية ، وهو وضع لم يأت صدفة وإنما هو وليد مجموعة من التطورات والتحولات التي عرفها نظام اللامركزية الإدارية .

إلا أنه بالرجوع إلى تجارب الجماعات الترابية طيلة الحقب الماضية ، نجد أنها تعرف مجموعة من المعيقات منها ما هو مرتبط بما هو مادي ( الفقرة الأولى ) ، ومنها المعيقات البشرية التي تقف في وجه هذه الجماعات ( الفقرة الثانية ) .

الفقرة الأولى : المعيقات المادية.

تعتبر الموارد الحلقة الأساسية لأي مسلسل تنموي ، فالموارد المالية والبشرية هي الركيزة التي يمكن أن تعتمد عليها الجماعة الترابية لتحقيق التنافسية في أهدافها التنموية على مختلف الأصعدة ، لكن هذه المنظومة لازالت تعاني من عدة إكراهات مما يؤثر سلبا على أوجه تصريف الشؤون المحلية .ولعل أبرز هذه المعيقات ما يرتبط بضعف ومحدودية مصادر التمويل الترابي.

حيث رغم أن مسلسل تجربة اللامركزية عرف منذ 1960 مرورا بالتنظيم الجماعي لسنة 1976 وأخيرا الميثاق الجماعي 78.00 والقوانين التنظيمية لسنة 2015، تطورات سواء على المستوى التنظيمي والمؤسساتي خاصة في المجال القانوني المتعلق بتوسيع الاختصاصات إلا أن هذا التطور لم يرافقه تطور مادي مواز ، يمكن هذه الوحدات الترابية من مواجهة تكاليف ممارسة مهام التسيير وتمويل انجاز التنمية التي يفرضها التناسب بين توسيع الاختصاصات والقدرة على التمويل، خاصة وأن الموارد الذاتية لا تستطيع حتى تغطية نفقات التسيير ، فبالأحرى تمويل البرامج والمشاريع التنموية ، إذ بالرغم من الإصلاحات التي عرفتها الجبايات المحلية في السنوات الأخيرة ، فإن هذه الأخيرة لا زالت دون المستوى المطلوب ^{^[18]} ، هذا بالإضافة إلى إشكالية التهرب الضريبي .

وتنقسم الموارد التمويلية للجماعات الحضرية والقروية من خلال القانون المنظم للجبايات المحلية 47.06 ^{^[19]}، إلى موارد ذاتية ذات طبيعة جبائية ، وتحويلات الدولة من القيمة المضافة بنسبة 30% ، ثم موارد ذات طبيعة غير جبائية تتمثل في موارد أملاك الجماعات وإعانات وإمدادات الدولة ، بالإضافة إلى الموارد الاستثنائية المتمثلة في القروض المقدمة من صندوق التجهيز الجماعي الأمر الذي يؤدي بداهة إلى فرض الوصاية لاختياراتها وتوجهاتها.

وهكذا تتلخص الموارد الذاتية للجماعات الحضرية والقروية من مجموع الموارد التي تقوم بتحصيلها في إطار نطاقها الترابي والمنصوص عليها في المادة الثانية من القانون الجباني في 11 رسما ، إلا أن المستفيد الأكبر من هذه الرسوم ، هي الجماعات الحضرية بالمقارنة الجماعات القروية ^{^[20]}، علما أن عدد الجماعات الترابية يبلغ 1547 جماعة ، مع تشكل 82.41% ^{^[21]}بالنسبة إلى باقي الجماعات الترابية ، وهو ما يستدعي إعادة النظر في إصلاح المالية المحلية وإقرار التوزيع المتكافئ لها ، إذا ما أريد للجماعة أن تمارس التنمية حقا وبخصوص تحويلات الدولة من الضريبة على القيمة المضافة ، فتبلغ حوالي 60% من مجموع مداخيل الجماعات القروية ، و40% من مداخيل الجماعات الحضرية ، مما يبين بوضوح ارتباط الجماعات الوثيق وخاصة القروية منها ، بالمالية العامة للدولة والتبعية المطلقة لها على المستوى المالي ، مما يتنافى ومبدأ الاستقلالية المالية والإدارية للوحدات اللامركزية وتحرر قرار اتها.

أما بالنسبة للأملاك الجماعية ، فرغم الدور الذي يمكن أن تلعبه عبر توفير رصيد عقاري قد تراهن عليه في تحفيز الاستثمار المحلي والوطني والأجنبي ، فلا زالت الممارسة العملية تؤكد ضعف تدبيره وجعله قطاعا جذابا للاستثمار .

وفيما يخص الإعاقات والإمدادات، فهي عبارة عن مبالغ تقدمها الدولة من خزينتها العامة، كمساهمة منها بهدف تغطية العجز المستديم الذي تتخبط فيه ميزانيات هذه الجماعات والتي يعتبرها البعض مساسا باستقلاليتها^{^[22]}.

ومن جهة أخرى تستعين الجماعات الترابية في تدبير ماليتها عن طريق القروض باعتبارها موارد استثنائية يتم رصدها للتجهيز وتمويل المشاريع ، إلا أن هذه الموارد لا يمكن الحصول عليها إلا في إطار مجموعة من الشروط والإجراءات المسطرية المعقدة والتي يحرم الاستفادة منها العديد من الجماعات الفقيرة ، كما يتفاقم مشكل ضعف التمويل أمام تحريم القانون إمكانية الاقتراض من الأبناك، وحصره في صندوق التجهيز الجماعي رغم معدلات الفائدة المرتفعة .

أما الرسوم المستحقة لفائدة العمالات والأقاليم والجهات فتبلغ 6 أي معدل 3 رسوم لكل من العمالة أو الإقليم و 3 رسوم للجهة ، ومن خلال هذه المعطيات يمكن أن نستنتج أن الإمكانيات والموارد المالية المخصصة للجماعات الترابية لا يمكنها بأي حال من الأحوال أن تواجه أعباء ومتطلبات التنمية ، ولا بانتظارات المواطنين من ممثليهم ، خاصة إذا علمنا أن الجماعات الحضرية في إطار وحدة المدينة للمدن الكبرى وعلى رأسها الجماعة الحضرية للعاصمة الإدارية ، تعرف خصاصا ماليا هائلا من جراء باقي استخلاصه المقدر بالملاير من الدراهم^{^[23]} .

وفيما يخص القوانين التنظيمية الجديدة لسنة 2015 المتعلقة بالجماعات الترابية فقد عرفت بدورها اختلالات مالية منها على المستوى الجهوي عدم حسم القانون التنظيمي للجهة في مشكل محدودية الموارد الجهوية ، إذ رغم تنصيصه على الزيادة في الموارد ، من خلال الزيادة في نصيب الجهة من الضريبة على الشركات (5%)، ومن الضريبة على الدخل ( 5% ) ، ومن رسوم التأمين (5%)، فإن الأمر وبالنظر إلى حجم الانتظارات ، ينذر مرة بمحدودية هذه الموارد، لاسيما في ظل افتقار المشروع لتصور قادر على حل المشاكل العالقة ، خزينة ترابية تعوزها الموارد البشرية الكافية والمؤهلة . عجز بنيوي في تجاوز مشكل الباقي استخلاصه ، غياب إحصاء حقيقي للملك العمومي المتسم أصلا بضعف المردودية^{^[24]}.

أما على مستوى الجماعات فإن غياب الاستقلال المالي للجماعات يطرح إشكالية مدى تمتع الجماعة بالشخصية المعنوية المكرسة بموجب الدستور ، ويحولها بالتالي إلى جماعة مستهلكة للميزانية وليست جماعة مبادرة وقادرة على تحقيق التنمية ، وكذلك الإبقاء على الوصاية القبلية على المقررات المالية في القانون التنظيمي الخاص بالجماعات الترابية يعكس نوعا من استمرار هاجس عدم الثقة بالمنتخب المحلي . أكثر من ذلك ، يلاحظ أن أغلب الأنشطة الاقتصادية المحلية مازالت خاضعة لضرورة تأشير الدولة ، كما أن كل المداولات المهمة أو التي هي على درجة كبيرة من الأهمية في المجال الاقتصادي أو المالي تكون خاضعة لإعادة القراءة من طرف سلطات الوصاية ، وهو ما يؤكد حضور القوي الذي ما زال قائما من طرف ممثل وزارة الداخلية ، وقد يؤثر على مفهوم التدبير الحر الذي أكد عليه الدستور واعتمده القوانين التنظيمية^{^[25]}.

الفقرة الثانية : ضعف تكوين وتأهيل الموارد البشرية .

يعتبر العنصر البشري عصب تحقيق النجاح في كل عملية تنموية كيفما كان نوعها ومهما اختلفت مهامها وأهدافها ، ومفهوم تدبير الموارد البشرية بكل المقومات الموجودة لدى الجماعات الترابية في الوقت الراهن لا زال غائبا بسبب افتقادها للتقنيات الحديثة في التخطيط والتنظيم والرقابة لهذه الموارد ، والجماعات الترابية تعاني في مجال تحقيق التنمية من عدة إكراهات مرتبطة بهذا العنصر الحيوي أي العنصر البشري خصوصا ما يتعلق بالمنتخب الجماعي .

حيث يحتل المنتخب الجماعي سواء كان مستشارا أو رئيسا للمجلس هرم السلطة التنفيذية للوحدة الترابية التي يرأسها يتعين من خلال تدبيره للشأن المحلي التابع لنفوذه ، أن يتحرك بمهارة في محيطه الترابي الذي تحكمه مجموعة من التناقضات الطبقية ، وأنسجة من العلاقات والانتماءات السياسية والاجتماعية والمهنية ليجعل منها مشروعا متكاملا الانجاز التنمية التي تسعى إليها ، لكن المسؤولية الجماعية لازالت تتسم بثغرات قانونية خطيرة ، إضافة الممارسات السلبية لغالبية المنتخبين الجماعيين .

إن المنتخب في معظم الجماعات وفي إطار الصلاحيات القانونية الواسعة الممنوحة له، لا يتوفر على الكفاءة والمؤهلات العلمية والثقافية التي تمكنه من استيعاب هذه المهام على المستوى الإداري ( بالمقارنة مع رجل السلطة المتفوق عليه ، والذي تربطه به علاقات أدارية متعددة الجوانب ) تسمح له بالاضطلاع بمسؤولياته على الوجه المطلوب، وإذ كان ضعف المستوى العلمي والثقافي السمة الغالبية لمعظم المنتخبين الجماعيين^{^[26]}، فإن ذلك ينعكس سلبا على دورهم ومكانتهم داخل الجماعة ، ولهذا يحق لأعضاء مجلس الجماعة الاستفادة من تكوين مستمر في المجالات المرتبطة بالاختصاصات المخولة للجماعة .

أما فيما يخص تدني هذه المؤهلات لدى المنتخبين ، فيرجع بالدرجة الأولى إلى كون هؤلاء يختارون على أساس وضعهم الاجتماعي والنخبوي ، دون مراعاة لعامل الكفاءة و الخبرة ، إذ تصل نسبة الذين لا يتوفرون على أي مستوى تعليمي 20.49% ، بينما نسبة الحاصلين الخبرة ، بينما نسبة الحاصلين على الشهادة الابتدائية لا تتعدى 25.18% مما ينعكس سلبا على أوجه التنمية المحلية في سياق أساليب وتقنيات التدبير الحديث.

كما أن اشتراط المشرع لمستوى تعليمي يعادل على الأقل مستوى نهاية الدروس الابتدائية لتقلد منصب رئيس الجماعة ( المادة 28 من الميثاق الجماعي ) يثير كثيرا من الجدل خصوصا وأن بعض الأحزاب السياسية والمنظمات النقابية والجمعيات ، كانت قد طالبت بإعادة النظر في المادة 28 أعلاه ، وذلك بالرفع من المستوى التعليمي لرؤساء المجالس المحلية ، والتفرغ بالنسبة للرئيس ، وذلك بمناسبة اجتماع رؤساء المجالس الجهوية في 21 أبريل 2008 في إطار مقترحات التعديل المرتقب للميثاق الجماعي 2009.

وعلى العموم فإن الشرط المذكور غير كاف في ظل تعقد وتعدد المسؤوليات القانونية والتدبيرية للجماعات المحلية ، في ظل تنامي دور هذه الأخيرة في تحقيق التنمية المحلية بعد انسحاب الدولة^{^[27]}.

لذا كان يجب اشتراط مستوى تعليمي عالي ، مصحوبا بتكوين للمنتخب المحلي يتسم بالملائمة والانتظام ، على اعتبار أن التكوين يشكل عنصرا أساسيا في مسلسل التنمية شرط أن ينبني على صيغ أكثر نجاعة واعتماد عناصر التوعية والتواصل والتحسيس بأهمية المنصب وخطورة المسؤولية^{^[28]}.

فإذا كان العنصر البشري هو القلب النابض والمحرك الحقيقي للفعل المحلي بشتی جوانبه الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئية ، فإن التكوين والتأهيل ، هما السبيل الوحيد لاكتساب التجربة ورفع المهارات والتقنيات التدبيرية ، من أجل مواكبة المستجدات على جميع الأصعدة ، لكن التجربة المغربية تؤكد أن مسألة تكوين المنتخب الجماعي لم تعد أولوية الدولة ، عكس التجارب المقارنة ، حيث نجد أن أول دولة نظمت اللقاءات التكوينية هي السويد التي أنسأت معهدا نظم منذ سنة 1959 حلقات دراسية لفائدة المنتخبين ، كما قام المشرع الفرنسي من خلال القانون 1.08.92 الصادر في 3 فبراير 1992 المتعلق بالنظام الأساسي للمنتخب بفرض خضوع المنتخبين التكوين من أجل تحسين مردوديتهم ، ومن الدول العربية التي قامت بنشاط مماثل نذكر مصر التي نظمت لقاءات دراسية بالمعهد للتنمية الإدارية بالقاهرة^{^[29]}، وأكثر من هذا أن المادة 43 من الميثاق الجماعي تشير إلى أن مسألة تكوين المنتخبين تدخل ضمن الاختصاصات القابلة للنقل التي يزاولها المجلس الجماعي ، وكما هو معلوم أن نقل الاختصاص ، يقابله مبدئيا تخصيص التمويل اللازم هذا بالإضافة إلى بعض الظواهر والسلوكيات السلبية التي يتميز بها المنتخب الجماعي من قبيل : ظاهرة الغياب المستمر عن ممارسة المهام الانتدابية ، مما يتسبب في عرقلة سير المرفق العام الجماعي وتعطيل مسيرة التنمية ، نظرا لعدم الإحساس بالمسؤولية والانشغال بالصراعات السياسية التي تغذيها الخلافات الحزبية ، إضافة إلى الصراع حول تضارب المصالح الشخصية^{^[30]}، مما يجعل محدودية المشاركة السياسية والتمثيلية تترسخ وتنمو في ذهن المواطن المراقب والمتتبع.

أما بخصوص القوانين التنظيمية الجديدة لسنة 2015 المتعلقة بالجماعات الترابية فنجد فيه أن عدم اشتراط مستوى تعليمي لتولي مهام الرئاسة يطرح السؤال عن أي نوع من الحكامة ( أو التدبير الحر) تلك التي لا تفترض حد أدنى من التكوين ( ملاحظة عامة بالنسبة لكل الوحدات الترابية ، أي سواء كانت جهات أو جماعات أو مقاطعات أو مجالس عمالات أو أقاليم )^{^[31]} ؟

الخاتمة:

وكخلاصة لهذا العمل يتبين أن قضية التنمية الترابية اعتبرت من أبرز المواضيع التي اهتم بها مختلف الباحثين ، وذلك لسعي مختلف دول العالم لتحقيقها ، فالتنمية الترابية المحلية التي يتميز مجالها بتدخل عدة فاعلين عموميين وخواص ، وكل تدخل تحكمه آلياته الخاصة وضوابطه ونفوذه وغاياته المميزة ، وكل ذلك في إطار دينامية محلية تستهدف تحقيق تغيير في الوضع القائم نحو الأحسن يوفر إمكانيات ملائمة للعيش ولتلبية متطلبات الساكنة على جميع المستويات.

وكما سبق القول أن التنمية المحلية هي عملية مركبة تهدف إلى الرفع من المستوى المعيشي للسكان في مجال ترابي معين ، وذلك عبر تنويع وتطوير الأنشطة الاقتصادية والاجتماعية بواسطة تفعيل وتنسيق موارد وطاقات هذا المجال الترابي ، إلا أن التنمية المحلية تطرح على مستوى التحديات عوائق منهجية والتي ترجع بالأساس إلى صعوبة الفصل بين ما هو وطني وما هو محلي . أما المؤشرات المتعلقة بالتنمية الوطنية في المجالات الاقتصادية والاجتماعية والسياسية ، ما هو إلا انعکاس وتعبير عن المؤشرات المحلية ، بهذا المعنى فإنه تقدم المغرب أو تأخره على مستوى التنمية مرهون بمدى تحقيق تنمية محلية متكاملة تأخذ بعين الاعتبار طبيعة المؤشرات العامة .

وهكذا تعتبر الجماعات الترابية من الأدوات الضرورية للتنمية في ظل دولة غير قادرة على لعب دور القوة الدافعة للاقتصاد ، وكما لاحظنا فلكي تتمكن الجماعات الترابية من الاطلاع بهذا الدور وسعت صلاحيتها بواسطة تخلي الدولة عن بعض اختصاصاتها ، وذلك بمنح الجماعات الترابية اختصاصات واسعة في مجال التنمية خصوصا مع التعديل الأخير لهذه الجماعات المتمثل في صدور القوانين التنظيمية الجديدة لسنة 2015 ، إلا أن رغم الدور التنموي لهذه الجماعات الترابية فتجد مجموعة من العراقيل والإكراهات تقف أمامها من أجل القيام بدورها كما ينبغي ، منها ضعف مصادر التمويل الترابي و أيضا معيقات ضعف وتكوين الموارد البشرية.

لائحة المراجع :

ü مراجع باللغة العربية:

أ-الكتب:

1-د .زين الدين محمد : " الدستور ونظام الحكم في المغرب", الطبعة الأولى أبريل, مطبعة النجاح الجديدة, الدار البيضاء 2015.

2 - د. كريم لحرش :" تدبير مالية الجماعات المحلية بالمغرب " ،مطبعة طوب بريس ، الرباط، الطبعة الأولى 2010 .

ب- المقالات :

1- د.سعيد الدحماني:" التدبير العمومي الترابي: من التدبير المقيد إلى التدبير الحر"،مجلة الشؤون القانونية والقضائية، العدد 2،الطبعة 2017 .

2-د.أحمد حاسون: "الإقليم ورهان التنمية الترابية بالمغرب : الأدوات والمعيقات" ،منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية،العدد 144-145 ،الطبعة 2019 .

3-جمال الدين بيت الطاهر: "القوانين التنظيمية ومبدأ التدبير الحر –" مجلة مسالك في الفكر والسياسة والاقتصاد، العدد 33/34 –مطبعة النجاح الجديدة ،الدار البيضاء 2015 .

4 -سعيد جعفري: " الثابت والمتحول في التوجه الإصلاحي المالية الجماعة بالمغرب " المجلة المغربية للسياسات العمومية ، العدد 4 ، 2009.

5-إدريس جردان:"العدالة التوزيعية بالجماعات المحلية واشكالية التضامن والموازنة " المجلة المغربية السياسات العمومية ، العدد 4، 2009.

6- عبد النبي أضريف:" أي جديد. لتجاوز محدودية موارد الجهات في ظل مشروع القانون التنظيمي الجهات ؟ " مجلة مسالك في الفكر والسياسة والاقتصاد ، العدد 39 و 40 ، 2016 .

7- جميلة دليمي: " إشكالية الاستقلال المالي للجماعات على ضوء مشروع القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات " مجلة مسالك والسياسة والاقتصاد ، عدد 35 و 10 : 2016.

8 -المهدي بنمير :" الحكامة المحلية بالمغرب وسؤال التنمية البشرية " المجلة المغربية للإدارة والقانون والتنمية ، مطبعة وليلي ، الطبعة الأولى2010 .

9- المكاوي نصير :" قراءة في مشروع القانون التنظيمي رقم 112.14 المتعلق بالعمالات والأقاليم" مجلة مساك في الفكر والسياسة والاقتصاد ,عدد 39 و 40 ،2015 .

ج – الأطروحات و الرسائل:

1- إدريس جردان: " دور العنصر البشري في تنمية الجماعات المحلية " أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام ، جامعة محمد الخامس ، کلية الحقوق أكدال : الرباط ، السنة الجامعية 2001– 2002.

2- علالى اليوسفي: " التنمية المحلية : المقاربات والرهانات" رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام ، كلية الحقوق ، جامعة عبد المالك، طنجة ، 2012/2013 .

د- القوانين:

1- ظهير شريف 1.15.85 الصادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليوز 2015 ) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات بالجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 23 يوليوز 2015.

2- ظهير شريف 1.15.85 الصادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليوز 2015 ) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 112.14 المتعلق بالعمالات والأقاليم بالجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 23 يوليوز 2015.

3- ظهير شريف 1.15.85 الصادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليوز 2015 ) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات بالجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 23 يوليوز 2015.

4. ظهير شريف رقم 1.07.195 يتعلق بجبايات الجماعات المحلية و مجموعاتها . صادر في 19 من ذي القعدة 1428 ( 30 نونبر 2007 الجريدة الرسمية عدد 583 ، 22 ذي القعدة 1428 (3 دسمبر 2007 ).

ü المراجع باللغة الفرنسية :

Ø Les ouvrages:

1- Norbert Elias, Qu’est ce que la Sociologie ? ,Pocket ,éditions de l’aube , 1993.

Ø Les articles :

1-Fatima chahid :"territorialisation des politiques "publications de la revue marocaine, l'administration locale Développement collection, manuelet traveaux n° 63, 2005.

[1]- د.سعيد الدحماني،التدبير العمومي الترابي: من التدبير المقيد إلى التدبير الحر،مجلة الشؤون القانونية والقضائية، العدد 2،الطبعة 2017 ،ص 225

[2]-voir a ce propos : Norbert Elias, Qu’est ce que la Sociologie ? ,Pocket ,éditions de l’aube , 1993,p 178

[3] -د.أحمد حاسون ،الإقليم ورهان التنمية الترابية بالمغرب : الأدوات والمعيقات ،منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية،العدد 144-145 ،الطبعة 2019 ، ص 91

- زين الدين محمد : " الدستور ونظام الحكم في المغرب ,الطبعة الأولى أبريل, مطبعة النجاح الجديدة, الدار البيضاء 2015,ص 230[4]

[5]-الفصل الأول من الباب الثاني من القسم الثاني من ظهير شريف 1.15.85 الصادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليوز 2015 ) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات بالجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 23 يوليوز 2015.

[6]- الفصل الأول من الباب الثاني من القسم الثاني من ظهير شريف 1.15.85 الصادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليوز 2015 ) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 112.14 المتعلق بالعمالات والأقاليم بالجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 23 يوليوز 2015.

[7]- الفصل الأول من الباب الثاني من القسم الثاني من ظهير شريف 1.15.85 الصادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليوز 2015 ) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات بالجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 23 يوليوز 2015.

- المادة 85 من القانون التنظيمي المتعلق بالعمالات والأقاليم رقم 112-14 ، والمادة 86 من القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات رقم 113-14[8]

-الفقرة الأخيرة من المادة 82 من من القانون التنظيمي المتعلق بالجهات رقم 111- 14[9]

-المواد من 83 إلى 87 من القانون التنظيمي المتعلق بالجهات رقم 111- 14[10]

[11]- المواد من 80 إلى 85 من القانون التنظيمي المتعلق بالعمالات والأقاليم رقم 112-14 ، والمواد من 78 إلى 82 من القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات رقم 113-14

-المادة 92 من القانون التنظيمي المتعلق بالجهات رقم 111- 14[12]

-المادة 87 من القانون التنظيمي المتعلق بالعمالات والأقاليم رقم 112-14[13]

[14]- المادة 88 من القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات رقم 113-14

[15]-المواد 94 و 95 من القانون التنظيمي المتعلق بالجهات رقم 111- 14 ، والمواد 89 و90 من القانون التنظيمي المتعلق بالعمالات والأقاليم رقم 112-14 ، والمواد 90 و91 القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات رقم 113-14

[16]- جمال الدين بيت الطاهر، القوانين التنظيمية ومبدأ التدبير الحر - مجلة مسالك العدد 33/34 –مطبعة النجاح الجديدة ،الدار البيضاء 2015،ص 36

[17]- جمال الدين بيت الطاهر، مرجع سابق ،ص 36

[18]-Fatima chahid :"territorialisation des politiques "publications de la revue marocaine, l'administration locale

Développement collection, manuelet traveaux n° 63 2005 p 111

[19]- ظهير شريف رقم 1.07.195 يتعلق بجبايات الجماعات المحلية و مجموعاتها . صادر في 19 من ذي القعدة 1428 ( 30 نونبر 2007 الجريدة الرسمية عدد 583 ، 22 ذي القعدة 1428 (3 دسمبر 2007 )

- د. كريم لحرش : تدبير مالية الجماعات المحلية بالمغرب " مطبعة طوب بريس ، الرباط، الطبعة الأولى 2010 ، ص 40.[20]

[21]- سعيد جعفري: " الثابت والمتحول في التوجه الإصلاحي المالية الجماعة بالمغرب " المجلة المغربية للسياسات العمومية ، العدد 4 ، 2009 ص 57

--إدريس جردان:" العدالة التوزيعية بالجماعات المحلية واشكالية التضامن والموازنة " المجلة المغربية السياسات العمومية : العدد 4، 2009، ص 71[22]

[23]- علالى اليوسفي " التنمية المحلية : المقاربات والرهانات " رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام ، كلية الحقوق ، جامعة عبد المالك، طنجة ،2012/2013. ص 91

[24]- عبد النبي أضريف:" أي جديد. لتجاوز محدودية موارد الجهات في ظل مشروع القانون التنظيمي الجهات ؟ " مجلة مسالك في الفكر والسياسة والاقتصاد ، العدد 39 و 40 ، 2016 ، ص 124

[25]- جميلة دليمي " إشكالية الاستقلال المالي للجماعات على ضوء مشروع القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات " مجلة مسالك والسياسة والاقتصاد ، عدد 35 و 10 : 2016 من 127

- انظر المادة 28 من الميثاق الجماعي 78.00 لسنة 2002 المعدل بقانون 17.08 الصادر في 2009[26]

[27]- المهدي بنمير :" الحكامة المحلية بالمغرب وسؤال التنمية البشرية " المجلة المغربية للإدارة والقانون والتنمية ، مطبعة وليلي ، الطبعة الأول 2010 ص 59.

[28]- إدريس جردان " دور العنصر البشري في تنمية الجماعات المحلية " أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام ، جامعة محمد الخامس ، کلية الحقوق أكدال : الرباط ، السنة الجامعية 2001 - 2002 : ص 311

- المناظرة الوطنية للجماعة المحلية الأول : من الوصاية إلى التعايش : من فاتح إلى 4 دجنبر 1977 ص 81[29]

124- المهدي بنمير :" الحكامة المحلية بالمغرب وسؤال التنمية البشرية " مرجع سابق ، ص 111. [30]

- المكاوي نصير :" قراءة في مشروع القانون التنظيمي رقم 112.14 المتعلق بالعمالات والأقاليم " مجلة مساك في الفكر والسياسة والاقتصاد ,عدد 39 و 40 ، ،2015 ص124[31]